“2060碳中和”目標(biāo)給我國碳減排工作提出了更加嚴(yán)峻的考驗，也為能源革命和低碳發(fā)展設(shè)定了總體時間表。在減排政策的工具庫中，碳市場是其中最重要的工具之一。當(dāng)前，在氣候變化承諾目標(biāo)的倒逼下，全球和中國的碳市場建設(shè)全面進入“快車道”。2017年12月，全國碳排放交易體系正式啟動，截至2020年8月，試點省市碳市場共覆蓋近3000家重點排放單位，累計配額成交量約4.06億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約92.8億元，碳市場以較低社會成本控制碳排放的良好效果已經(jīng)顯現(xiàn)。
電力行業(yè)是建設(shè)全國碳市場的突破口，在碳市場試點的實踐中，電力企業(yè)也是履約的“優(yōu)等生”。隨著全國碳市場即將正式啟動交易，中國碳市場將成為全球最大的碳市場，對于電力行業(yè)的發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)運行等將產(chǎn)生更加廣泛而深遠(yuǎn)的影響。中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒表示，理解我國碳市場的建設(shè)與發(fā)展，需要站在全國社會經(jīng)濟發(fā)展所處的時代背景與能源電力轉(zhuǎn)型特色的視角下來進行。我國正處于歷史上最為廣泛而深刻的社會變革時期，處于經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換關(guān)鍵期，處于能源電力低碳轉(zhuǎn)型的過渡期，這決定了我國碳市場建設(shè)需要在多重矛盾疊加的局面下應(yīng)對許多全新的試題。當(dāng)前，全國碳市場建設(shè)已進入新的階段，需根據(jù)發(fā)展的情況及時進行評估修正，循序漸進，讓碳市場在促進我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡和電力系統(tǒng)優(yōu)化方面進一步發(fā)揮作用。
以市場機制促進低成本碳減排
《中國電力企業(yè)管理》：2030年碳達峰，2060碳中和是一個極具挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。在一些發(fā)達國家，從碳達峰到碳中和有50~70年的過渡期，而留給中國的時間只有30年左右，這樣的目標(biāo)承諾給我國經(jīng)濟體系、能源體系提出了怎樣的要求和挑戰(zhàn)?
王志軒：2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中提出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭二氧化碳排放于2030年前達到峰值(簡稱“達峰目標(biāo)”)，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和(簡稱“碳中和目標(biāo)”)”。與2015年6月中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交的《強化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》相比，一是提前了中國二氧化碳排放達峰時間，即從原來的“2030年左右”提前到“2030年前”;二是首次提出碳中和目標(biāo)。縱觀全球應(yīng)對氣候變化進程，大多數(shù)發(fā)達國家在20世紀(jì)90年代碳排放已經(jīng)達到峰值，要在2050年實現(xiàn)碳中和目標(biāo)需要約60年。中國提出“碳達峰目標(biāo)”后再實現(xiàn)“碳中和目標(biāo)”，是發(fā)達國家的一半時間，而且這一階段正是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的沖刺階段。
這一目標(biāo)要求中國經(jīng)濟體系向綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的體系轉(zhuǎn)變，能源體系向綠色低碳，安全高效的體系轉(zhuǎn)型，而以新基建為代表的技術(shù)體系是實現(xiàn)前兩個體系的重要基礎(chǔ)和支撐。循環(huán)低碳發(fā)展的核心是降低碳的排放，但對于中國——世界上最大的發(fā)展中國家，煤炭生產(chǎn)、消費、貿(mào)易量最大和以煤炭消費為絕對主體的能源大國，同時也是世界上最大的以煤電為基礎(chǔ)的電力系統(tǒng)國家，無疑是一項巨大挑戰(zhàn)，意味著中國生產(chǎn)和生活方式將要由高碳型向中碳和低碳方向發(fā)生重大的變化。
一方面，受能源資源稟賦制約，長期以來，中國電源結(jié)構(gòu)以煤電為主，經(jīng)過多年發(fā)展，中國已建成世界上規(guī)模最大、綜合效率最高的清潔煤電體系，單位煤電發(fā)電量二氧化碳排放量持續(xù)大幅下降，對減緩電力行業(yè)溫室氣體排放做出了重大貢獻。由于我國長期以來大氣環(huán)境污染是煤煙型污染，煤電清潔化利用對于解決大氣環(huán)境污染問題也起到了重大作用，如與二氧化硫、煙塵、氮氧化物排放量峰值相比，各項污染物排放量都下降了90%以上。但是，煤電的清潔化發(fā)展，并沒有改變煤電的高碳排放特征，所以，不論是碳達峰目標(biāo)還是碳中和目標(biāo)，解決煤電的高碳問題都是低碳電力發(fā)展的核心問題。在具體戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)中要因時、因地、因電力系統(tǒng)的需求而制宜。
因此，在“十四五”相關(guān)規(guī)劃中，對煤電定位要進一步明確。在保障能源安全和穩(wěn)定供應(yīng)上，煤電應(yīng)承擔(dān)托底保供和重要的負(fù)荷中心支撐性電源的作用，在促進新能源發(fā)展上要發(fā)揮靈活調(diào)節(jié)的主力電源作用，在能源資源大范圍優(yōu)化配置上要發(fā)揮區(qū)域能源基地的作用。在嚴(yán)格限制新建燃煤電廠的同時，需盡可能提高現(xiàn)有燃煤電廠的效率和效益，對于確需煤電支撐的電網(wǎng)區(qū)域，應(yīng)滿足節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保的前提和要求;對接近設(shè)計壽命的電廠，開展針對性的評估和技術(shù)改造使其繼續(xù)發(fā)揮作用。
《中國電力企業(yè)管理》：在整個碳減排的政策框架里，碳市場處于怎樣的位置?梳理我國碳市場的發(fā)展脈絡(luò)，可以得到哪些啟示?對于即將啟動的全國碳市場您有怎樣的建議?
王志軒：碳市場是國際社會公認(rèn)的重要的減碳政策工具之一，具有堅實的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。與行政指令、碳稅、碳排放強制標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源消納保障機制等相關(guān)政策措施相比，以“cap and trade”(即“總量-交易”)為特點的碳市場機制整體減排目標(biāo)更加明確，通過市場競爭形成的碳價能有效引導(dǎo)碳排放配額從減排成本低的排放主體流向減排成本高的排放主體，激發(fā)企業(yè)和個人的減排積極性，有利于促進低成本減碳，實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)的排放配額資源優(yōu)化配置。
經(jīng)過多年碳市場試點經(jīng)驗積累，全國碳排放權(quán)交易市場啟動在即，目前確定首批僅納入發(fā)電行業(yè)，今后還將逐步納入其他行業(yè)。
碳市場建設(shè)需要大量的法律、制度、政策、技術(shù)、數(shù)據(jù)以及能力建設(shè)作為基礎(chǔ)，國外碳市場的發(fā)展歷程表明碳市場的發(fā)展是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，我國先選擇部分區(qū)域開展試點，在經(jīng)歷了幾年的地方試點之后，再逐步啟動全國碳市場建設(shè)，全國碳市場建設(shè)也設(shè)定了一個逐步完善的分階段工作計劃。
我國于2011年啟動7個國內(nèi)碳排放權(quán)交易試點。截至2020年8月，試點省市碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等二十多個行業(yè)，近3000家企業(yè)，累計成交量超過4億噸，累計成交額超過90億元。試點碳市場開展了大量基礎(chǔ)性及開拓性工作，逐步引入重點排放單位、投資機構(gòu)、自然人等市場主體，在配額和國家核證自愿減排量(CCER)現(xiàn)貨交易的基礎(chǔ)上，探索開展了碳期貨等碳金融交易產(chǎn)品，探索了配額拍賣有償分配方式。試點碳市場為全國碳市場建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗，也暴露出一些政策、制度、機制等方面的問題。
2017年12月國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，提出全國碳市場分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運行期、深化完善期三個階段建設(shè)，以期建立“制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明”的全國碳市場。經(jīng)過近三年的準(zhǔn)備，MRV、配額、交易、履約等重要制度已完成，上海、湖北碳交易平臺已搭建并融合，電力行業(yè)、企業(yè)開展了多輪培訓(xùn)和能力建設(shè)，可以說已具備了正式啟動全國發(fā)電行業(yè)碳市場的條件，但碳市場建設(shè)和運行還有復(fù)雜性、潛在風(fēng)險等，需要開展必要的運行測試來進一步完善。
碳市場是一個高度依賴政策設(shè)計的市場，需要做好基礎(chǔ)建設(shè)、穩(wěn)步推進，特別是初始配額分配不宜過緊，應(yīng)給產(chǎn)業(yè)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)型留足時間，減小阻力。碳市場的頂層設(shè)計需要長期視野，碳市場逐漸成熟完善的過程中，需要國家對碳市場發(fā)出更加清晰和明確的信號，提供穩(wěn)定的應(yīng)對氣候變化的政策環(huán)境和市場機制。例如，制訂清晰可靠的國家碳達峰與碳中和路線圖，加快應(yīng)對氣候變化立法進程，發(fā)布與碳市場階段性建設(shè)目標(biāo)相匹配的政策框架，保持嚴(yán)格的市場監(jiān)管，維持碳配額的適度從緊，逐步引入各類碳金融產(chǎn)品，使市場參與各方形成長期穩(wěn)定的碳價預(yù)期，并通過有效的價格傳導(dǎo)機制激發(fā)全社會減排潛力，激勵企業(yè)加強低碳技術(shù)與產(chǎn)品的創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)采取長效節(jié)能減排措施。
《中國電力企業(yè)管理》：配額分配是建立碳市場中的一個關(guān)鍵問題。請您具體談?wù)勁漕~分配應(yīng)把握怎樣的原則，需要考慮到哪些因素?
王志軒：配額分配是碳交易體系的核心內(nèi)容，配額分配應(yīng)體現(xiàn)電力行業(yè)基礎(chǔ)性、公用性行業(yè)特點，在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，激發(fā)企業(yè)參與碳交易的積極性，保證一定的市場活躍度，促進電力行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低企業(yè)碳減排成本，提升全社會電氣化水平和整體能效水平。結(jié)合中國國情和電力行業(yè)特點，配額分配應(yīng)考慮以下幾個方面：一是以低成本減碳為目標(biāo)導(dǎo)向，以實現(xiàn)低成本減碳為目標(biāo)，簡化配額分配方案，做到可操作易實施。二是兼顧效率與公平，充分考慮系統(tǒng)優(yōu)化的時序，促進全社會能效水平提高。通過配額分配實現(xiàn)對燃?xì)鈾C組、百萬級超超臨界、熱電聯(lián)產(chǎn)等大容量、高參數(shù)、低排放機組的正向激勵;在初期分配階段，對于相對落后的機組考慮其在國民經(jīng)濟和電力系統(tǒng)中的地位，配額發(fā)放不宜過緊以給予一定生存空間，但最終逐步淘汰。三是促進電力結(jié)構(gòu)最優(yōu)，促進電煤占煤炭消費比重提高，特別是加強散煤替代;促進電力占終端能源消費比重提高，鼓勵以電代煤、以電代油。四是建立配額常態(tài)調(diào)節(jié)與應(yīng)急調(diào)節(jié)機制，避免碳市場對電力企業(yè)可能帶來的潛在風(fēng)險。五是平衡行業(yè)間配額分配，從國家層面綜合考慮各行業(yè)發(fā)展空間，合理定位各行業(yè)在碳交易市場的位置，充分發(fā)揮碳市場的資源配置作用和價格發(fā)現(xiàn)功能，促進全社會低成本減排，避免出現(xiàn)政策因行業(yè)而異的不均衡現(xiàn)象。
把握綠色轉(zhuǎn)型中的制度機遇
《中國電力企業(yè)管理》：以電力作為碳市場建立的突破口，對于電力行業(yè)而言會產(chǎn)生怎樣的影響，如何把握其中的機遇、應(yīng)對減排的挑戰(zhàn)?
王志軒：首先，電力行業(yè)是溫室氣體排放的重要領(lǐng)域，也是應(yīng)對氣候變化的主要著力點，是實現(xiàn)國家碳減排目標(biāo)的關(guān)鍵。其次，世界主要國家或區(qū)域碳市場都將電力行業(yè)納入碳市場，為我國電力行業(yè)碳市場建設(shè)提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。第三，我國電力行業(yè)具備開展碳市場的必要條件，包括具備堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、完善的監(jiān)管體系、較高的管理水平等?；谝陨现饕颍娏π袠I(yè)成為首批納入碳市場的重要行業(yè)。
電力行業(yè)參與碳市場(初期為發(fā)電行業(yè))具有多方面影響：一是促進發(fā)電行業(yè)、發(fā)電企業(yè)重視碳減排，碳將作為一種有價資源對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生影響;二是提升了行業(yè)、企業(yè)碳排放管理的能力建設(shè)，如，建章立制、成立碳資產(chǎn)公司、開展碳盤查、編制核算報告等;三是在發(fā)電行業(yè)節(jié)能降耗空間越來越小的情況下，提供了一種低成本減碳的市場手段;四是促進電力行業(yè)向清潔低碳轉(zhuǎn)型，進一步促進低碳或零碳的可再生能源快速發(fā)展。
同時，可再生能源將迎來巨大的發(fā)展機遇。過去，為充分體現(xiàn)可再生能源清潔低碳的環(huán)境價值，國家有關(guān)部門建立了綠證和可再生能源電力消納保障機制，鼓勵可再生能源項目通過綠證交易獲得合理收益，保障可再生能源的長期發(fā)展空間，但這些措施還不足以為可再生能源的大規(guī)模發(fā)展提供資金支持。我國碳市場逐步引入抵消機制后，允許控排企業(yè)使用CCER完成履約，以及隨著碳市場的發(fā)展，通過創(chuàng)造并擴大減排量市場，“幾乎凈零排放”的可再生能源將成為綠色投融資的重要領(lǐng)域，將會有力支持能源電力的低碳轉(zhuǎn)型。
《中國電力企業(yè)管理》：初具雛形的碳市場如何與改革中的電力市場相互協(xié)調(diào)、相互促進?
王志軒：目前，我國電力市場和碳市場均處于起步階段，做好二者銜接聯(lián)動的前提首先是準(zhǔn)確把握二者的關(guān)系。碳市場與電力市場相對獨立、又相互影響。從實際來看，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)電力的同時伴隨著溫室氣體排放，二者是同一主體(發(fā)電企業(yè))的兩個方面;從運作來看，兩種市場機制又各自獨立，其政策、規(guī)則、管理和交易等各自成體系;從機制來看，碳市場側(cè)重政策形成市場(盡管通過交易發(fā)現(xiàn)碳價格，但國家對碳減排政策目標(biāo)起決定作用)，而電力市場更側(cè)重電力供需驅(qū)動市場。同時，碳市場與電力市場最大的共同點或共同性在于均在全國范圍內(nèi)進行資源優(yōu)化配置。建設(shè)全國碳市場，利用碳減排成本差異，促進碳配額在全國范圍流動，實現(xiàn)低成本高效完成碳減排目標(biāo);同樣，構(gòu)建全國電力市場，將使更多市場主體參與電力交易，發(fā)揮市場發(fā)現(xiàn)價格和配置資源的重要作用。二者都應(yīng)以統(tǒng)一設(shè)計為前提，以統(tǒng)一規(guī)則為基礎(chǔ)，按照市場總體框架推進。
電價與碳價密切相關(guān)，相互作用。從國外經(jīng)驗來看，一方面，碳價會對電價產(chǎn)生重要影響，碳價會反映到電力批發(fā)市場的價格中(現(xiàn)貨市場)，并影響價格排序。如，在歐盟電力市場中，電力批發(fā)市場中的市場機制采用了價格優(yōu)先排序法，引入碳成本后，碳配額的價格被添加到化石燃料發(fā)電廠的運行成本中，且煤電發(fā)電的單位額外碳成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于氣電，電廠發(fā)電的優(yōu)先順序發(fā)生了變化，即氣電排在煤電之前。同時，引入碳價機制后，可再生能源發(fā)電、核電，甚至氣電在某些情況下會更加經(jīng)濟。另一方面，電力市場也會導(dǎo)致碳價波動。以中國碳市場為例，發(fā)電行業(yè)碳排放占比超過全國碳排放交易體系整體排放的70%，發(fā)電行業(yè)的任何調(diào)整都會對碳價產(chǎn)生影響。
因此，電力市場化改革與碳市場同步推進，有利于進一步激發(fā)市場活力、暢通電價傳導(dǎo)機制。未來二者必將逐步融合，通過碳市場發(fā)現(xiàn)碳價，將碳排放成本傳導(dǎo)至社會生產(chǎn)生活的各個方面，以便更好發(fā)揮市場在氣候容量資源配置中的決定作用，推動全社會逐漸形成減少碳排放意識，為市場提供長期穩(wěn)定的碳價格預(yù)期，從而影響利益相關(guān)者的投資決策和消費行為，推動節(jié)能減碳的技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用，推動我國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。
碳市場的國際經(jīng)驗與中國路徑
《中國電力企業(yè)管理》：碳市場是一個舶來品，國外典型碳市場，比如歐盟碳市場有哪些經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們借鑒與參考?相對于國外碳市場，中國碳市場面臨哪些中國國情?
王志軒：在配額分配方面，歐盟第一期履約期由于配額超發(fā)，市場供大于求，經(jīng)歷了配額價格的暴跌，因此夯實排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，制定合理的配額分配方案，加強市場監(jiān)管對碳市場的穩(wěn)定運行十分重要。歐盟一直把碳市場作為氣候政策的基石，這穩(wěn)定了碳市場參與企業(yè)和投資者的信心，控排企業(yè)也對碳市場機制很有信心。碳市場政策的穩(wěn)定性和連貫性很重要。歐盟陸續(xù)推動碳市場制度改革，收緊配額發(fā)放，實施市場穩(wěn)定儲備機制，推動了碳配額價格回升，煤電由于成本劣勢，在電力市場中的份額逐步被燃?xì)鈾C組替代，實現(xiàn)了預(yù)期的減排效果。歐盟碳市場采取“自上而下”的減排目標(biāo)分解方法，將歐盟整體氣候目標(biāo)分配至各成員國，有約束性。發(fā)電行業(yè)配額已全部采用有償分配方法，同時考慮了保持工業(yè)的競爭能力，避免碳泄露，部分行業(yè)仍然可以有免費配額;在交易方面，歐盟因為電力能源市場自由化程度高，能源企業(yè)一直都設(shè)有完善的交易團隊，負(fù)責(zé)煤炭天然氣電力交易，熟練運用各種金融工具和衍生品，所以當(dāng)2005年歐盟碳市場第一期運行的時候，自然而然就歸類于大宗商品，由交易部門負(fù)責(zé)。而對我國企業(yè)來說，還需要加強交易團隊的建設(shè)和能源交易從業(yè)人員的培訓(xùn)。
作為全球最大的發(fā)展中國家，我國需要充足的低成本能源滿足經(jīng)濟發(fā)展所需。能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要。我國碳市場建設(shè)運行必須堅持循序漸進、逐步發(fā)展的原則，提出基本合理的分階段路徑，并根據(jù)發(fā)展的情況及時評估修正，避免一開始就超越實際使勁過大，傷及本體，如此一來可能功虧一簣，導(dǎo)致市場的全面下滑。
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