5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議在北京開幕。今年的政府工作報告中提到要保障能源安全，要求推動煤炭清潔高效利用，發(fā)展可再生能源，完善石油、天然氣、電力產(chǎn)供銷體系，提升能源儲備能力。
2019年政府工作報告提出要“大力發(fā)展可再生能源”;2020年政府工作報告再次提出“發(fā)展可再生能源”，那么，可再生能源具體指什么呢?
簡單來說指在自然界可循環(huán)再生的一次能源，包括水能、風能、太陽能、生物質(zhì)能、地熱能和海洋能等，取之不盡、用之不竭。
過去十年，可再生能源已成為許多國家推進能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容和應對氣候變化的重要途徑?？稍偕茉窗l(fā)電也成為全球范圍內(nèi)新增發(fā)電主要來源，超過了所有其他形式能源的新增發(fā)電量之和。
國際可再生能源署(IRENA)最新數(shù)據(jù)顯示1，2019年可再生能源占全球新增電力產(chǎn)能約72%，其中90%來自太陽能和風能。去年可再生能源增長7.6%，其中亞洲市場占主導地位，占新增總量的54%。
作為全球最大的能源生產(chǎn)與消費國，中國在可再生能源領域日益成為全球的引領者。中國在可再生能源累計裝機容量、設備制造以及市場發(fā)展方面均領跑全球。截至2019年6月，中國風電裝機占總裝機容量的10.5%。光伏裝機占總裝機容量的7.4%，光伏裝機已經(jīng)提前實現(xiàn)2020年的規(guī)劃目標。清潔能源特別是太陽能和風電的發(fā)電量增漲速度很快2。
不可否認，我國仍然面臨低碳能源轉(zhuǎn)型的巨大壓力，控煤反彈、棄風棄光、政策機制不健全等難題也亟待解決。當前，為了全面實施《巴黎協(xié)定》，實現(xiàn)全球溫升控制在2°C之內(nèi)、并盡可能控制在1.5°C之內(nèi)的目標，就必須盡快扭轉(zhuǎn)溫室氣體排放趨勢。這一過程中，中國在可再生能源領域的地位日益突出，也承擔著實現(xiàn)全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要國際責任。因此，加速我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行。
正是在這樣的大背景下,《能源法》(征求意見稿)發(fā)布,引發(fā)了社會高度關(guān)注和思考。
先來看一下能源法的“前世今生”
新能源法時間線
2006.01 國家能源領導小組辦公室成立，開始起草《能源法》
2007.12 《能源法(征求意見稿)》第一次發(fā)布
2008.01 《能源法(征求意見稿)》國際研討會在上海舉行
2008.12 《能源法》送審稿提交原國務院法制辦
2010.03 原國務院法制辦舉行專家論證會
2015 原國務院法制辦要求國家發(fā)改委、能源局對送審稿修改完善
2017.06 國家能源局形成《能源法(送審稿)》
2020.04 新發(fā)《能源法(征求意見稿)》
4月10日，國家能源局發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》公開征求意見的公告，是自2007年以來第二次大規(guī)模向社會公開進行廣泛的意見征集。此次征求意見在國內(nèi)外能源發(fā)展環(huán)境上與2007年相比已有諸多不同。此次征求意見稿的推出，無疑將我國能源發(fā)展立法的進程又向前推進了一步。
世界自然基金會(WWF)高度贊賞和支持中國政府在《能源法》草案起草過程中秉持的開放態(tài)度。WWF認為，中國政府有關(guān)部門推行廣開言路、參與式和透明的立法進程，保障了人民通過多種途徑參與立法活動，有助于全面、整體和平衡地建立中國在能源領域的基本法，完善能源法律體系，充分反映并合理調(diào)節(jié)能源領域各有關(guān)主體的最基本的權(quán)利、責任與義務關(guān)系。
WWF作為全球最大的國際環(huán)保機構(gòu)之一，在能源可持續(xù)發(fā)展與應對氣候變化領域長期開展相關(guān)工作，項目覆蓋全球眾多國家以及中國國家和多個地方層面，積累了大量的實踐經(jīng)驗。
WWF認為2020年版《能源法(征求意見稿)》較好地確立了中國能源實現(xiàn)清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，確立了能源發(fā)展領域的多項重要的基本法律制度，有助于完善中國的能源法律體系。同時，WWF也期待與社會各界保持溝通，進一步在《能源法》立法進程中作出積極貢獻。
WWF對能源法的意見與建議
一、《能源法》應定位于能源領域的基本法并確立基本法律制度
《能源法》應當成為中國在能源發(fā)展領域的基本法，對于中國在能源領域已頒布的和將頒布的各單行法體現(xiàn)出統(tǒng)領與協(xié)調(diào)的作用，并與中國在自然資源、生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化、價格與政府定價、國際合作等領域的有關(guān)法律進行協(xié)調(diào)和銜接。
《能源法》應當主要規(guī)定基礎性制度與規(guī)則，包括在《能源法(征求意見稿)起草說明》中提出的能源領域的七項主要法律制度，而具體問題則由各項單行法加以規(guī)定。此外，《能源法》還應當對涉及能源發(fā)展的重大問題作出原則性的規(guī)范，協(xié)調(diào)能源領域各單行法的立法原則與交叉問題。
二、《能源法》應注重對生態(tài)環(huán)境保護的促進作用
能源開發(fā)利用的全過程包括能源的開發(fā)、加工、轉(zhuǎn)換、輸送、供應與使用等主要環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)都與自然資源和生態(tài)環(huán)境有著直接的聯(lián)系。當前，中國面臨著能源安全、生態(tài)環(huán)境保護以及應對氣候變化的嚴峻形勢，在能源領域繼續(xù)推進資源節(jié)約與環(huán)境保護的力度還有待提升。邁向中長期的經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設，中國應當更有效地化解能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，促進解決能源環(huán)境問題。
WWF建議修改2020年版《能源法(征求意見稿)》總則中的第一條(立法目的)，明文體現(xiàn)出“推動能源清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境保護”的內(nèi)容，包括了保護國內(nèi)環(huán)境和應對全球氣候變化兩個方面。在總則有關(guān)條款和其他相關(guān)章節(jié)中也相應體現(xiàn)出能源開發(fā)利用各環(huán)節(jié)促進清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。此外， WWF認同2020年版《能源法(征求意見稿)》中不單獨設立能源環(huán)境保護專章的做法，但是建議《能源法》應明文提出國家有關(guān)部門制定相關(guān)政策促進能源領域生態(tài)環(huán)境保護，從而使得國務院可據(jù)此制訂行政法規(guī)，或是有國務院有關(guān)部門聯(lián)合制訂頒布部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。
三、《能源法》關(guān)于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的有關(guān)法律制度應得以加強
清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展是中國已經(jīng)確立的能源發(fā)展戰(zhàn)略方向，除已有內(nèi)容，也應當包括以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源，提升能源結(jié)構(gòu)中清潔能源、低碳能源、非化石能源和可再生能源的比重。
對于化石能源的發(fā)展，應當密切關(guān)注其開發(fā)利用對于國內(nèi)生態(tài)環(huán)境和全球氣候變化產(chǎn)生的影響，從資源、環(huán)境和安全等角度，以可持續(xù)的方式合理開發(fā)利用化石能源。對此，中國的有關(guān)成功實踐應當成為《能源法》促進化石能源清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。由此，WWF建議《能源法》應當明確寫入“對化石能源開發(fā)利用實施總量控制制度”。
另一方面，作為可再生能源開發(fā)利用最重要的領域，可再生能源在電力中占比的提升，也是中國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的核心工作。對于可再生能源發(fā)展總量、一次能源消費中所占比重、以及可再生能源發(fā)電量的最低消納比重指標，應當在《能源法》中確立下來，并確定有關(guān)的實施責任主體。與此同時，實施保障機制也有待加強，包括省級人民政府所承擔的約束性指標及其未完成指標的行政處罰有關(guān)規(guī)定等等。
另外，為了解決可再生能源當前發(fā)展所面臨的消納瓶頸，2020年版《能源法(征求意見稿)》中提及的可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)、依規(guī)劃的可再生能源發(fā)電保障性收購、以及節(jié)能低碳電力調(diào)度運行這三項措施，應當確立為保障可再生能源消納的重要制度，授權(quán)國務院及其能源主管部門制定實施辦法，并由相關(guān)企業(yè)組織和保障實施。
四、能源國際合作應體現(xiàn)出共同促進能源高效、清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的方向
對于2020年版《能源法(征求意見稿)》中關(guān)于國際合作的內(nèi)容，WWF建議進一步明確國際能源合作共同促進能源的高效、清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容;或者，在第八章中增設關(guān)于能源國際合作總體原則和方針的條款，體現(xiàn)這一發(fā)展方向。
近些年來，中國的海外能源投融資與經(jīng)貿(mào)活動，尤其是中資企業(yè)參與的海外大型化石能源項目、大型水壩水電項目等，受到合作國和國際社會的廣泛關(guān)注。對于這類項目，首先應當符合項目所在國法規(guī)和標準的要求，并且應當鼓勵有關(guān)企業(yè)和項目切實履行當?shù)厣鐣熑?。同時，應注意到由于中國在海外開展的能源投資經(jīng)貿(mào)活動仍然可以受到國內(nèi)母公司集團和中國政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理，因此按照有關(guān)的國際法慣例，仍然屬于中國管轄或控制下開展的活動。
對于第八十六條關(guān)于投資貿(mào)易合作的內(nèi)容，WWF建議此類投資經(jīng)貿(mào)合作有關(guān)內(nèi)容應當統(tǒng)籌考慮中國國內(nèi)、合作國以及國際方面在能源、環(huán)境與發(fā)展領域的有關(guān)現(xiàn)狀和趨勢，考慮到上述全球共識與國際目標、考慮到當?shù)赜嘘P(guān)利益相關(guān)方的訴求，對中國的海外化石能源投融資與經(jīng)貿(mào)活動進行積極引導，積極推動開展高效、清潔、低碳和可再生能源的合作，助力推進全球清潔能源治理與可持續(xù)發(fā)展。
中國正在成為全球能源結(jié)構(gòu)改革中不可或缺的角色，我們期待新能源法能夠廣泛吸收各方建議，總結(jié)多年來國內(nèi)外實踐經(jīng)驗與措施，盡快出臺，引導能源領域的發(fā)展與未來。
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