一、出臺《指導(dǎo)意見》的背景是什么?
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對加強(qiáng)河湖管理保護(hù)作出系列重要講話指示批示，親自謀劃、親自部署、親自推動河湖長制重大改革。全面推行河湖長制以來，各地落實責(zé)任，強(qiáng)化管理，河湖面貌明顯改善。但是，一些地區(qū)人為束窄、擠占河湖空間，過度開發(fā)河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，河湖內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項目、以風(fēng)雨廊橋名義開發(fā)建設(shè)房屋建筑、河道內(nèi)存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現(xiàn)。同時，新階段推動水利高質(zhì)量發(fā)展實施路徑和2022年水利部深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組年度工作要點(diǎn)將出臺《指導(dǎo)意見》作為重點(diǎn)任務(wù)。
為此，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合河湖管理工作實際，在充分調(diào)研，廣泛征求意見基礎(chǔ)上，水利部制定印發(fā)了《指導(dǎo)意見》。
二、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容是什么?
《指導(dǎo)意見》包括總體要求和明確河湖水域岸線空間管控邊界、嚴(yán)格河湖水域岸線用途管制、規(guī)范處置涉水違建問題、推進(jìn)河湖水域岸線生態(tài)修復(fù)、提升河湖水域岸線監(jiān)管能力等6部分。主要內(nèi)容為：
一是明確河湖水域岸線空間管控邊界。包括2條，完善河湖管理范圍劃定成果，因地制宜安排河湖管理保護(hù)控制帶。
二是嚴(yán)格河湖水域岸線用途管制。包括4條，嚴(yán)格岸線分區(qū)分類管控，嚴(yán)格依法依規(guī)審批涉河建設(shè)項目，嚴(yán)格管控各類水域岸線利用行為，依法規(guī)范河湖管理范圍內(nèi)耕地利用。
三是規(guī)范處置涉水違建問題。包括4條，依法依規(guī)處置，對增量問題“零容忍”，對存量問題依法處置，對歷史遺留問題科學(xué)評估。
四是推進(jìn)河湖水域岸線生態(tài)修復(fù)。包括2條，推進(jìn)河湖水域岸線整治修復(fù)，規(guī)范沿河沿湖綠色生態(tài)廊道建設(shè)。
五是提升河湖水域岸線監(jiān)管能力。包括4條，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)日常監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)河湖智慧化監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任落實。
三、關(guān)于河湖管理保護(hù)控制帶，《指導(dǎo)意見》做出如何規(guī)定?
《中華人民共和國長江保護(hù)法》規(guī)定“國家對長江流域河湖岸線實施特殊管制。禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項目”?！堕L江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單指南(試行，2022年版)》規(guī)定“禁止在長江干支流、重要湖泊岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項目。長江干支流、重要湖泊岸線一公里范圍指長江干支流、重要湖泊岸線邊界(即水利部門河湖管理范圍邊界)向陸域縱深一公里”。
河湖管理范圍是依法依規(guī)劃定的河湖管理保護(hù)的“底線”，是河湖水域岸線空間管控的“紅線”。為了避免“貼線開發(fā)”問題，參照《中華人民共和國長江保護(hù)法》及相關(guān)配套規(guī)定，《指導(dǎo)意見》提出因地制宜安排河湖管理保護(hù)控制帶。各地可結(jié)合水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境及河湖自然風(fēng)貌保護(hù)等需求，針對城市、農(nóng)村、郊野等不同區(qū)域特點(diǎn)，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，在已劃定的河湖管理范圍邊界的基礎(chǔ)上，探索向陸域延伸適當(dāng)寬度，合理安排河湖管理保護(hù)控制地帶，加強(qiáng)對河湖周邊房地產(chǎn)、工礦企業(yè)、化工園區(qū)等“貼線”開發(fā)管控。本條作為提倡性意見，不做硬性要求。
四、對于近年來新出現(xiàn)的河道整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、文體設(shè)施建設(shè)等項目，對此如何進(jìn)行審批管理?
《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施，工程建設(shè)方案應(yīng)依法履行涉河建設(shè)項目審批手續(xù)。同時，近年來，河湖管理范圍內(nèi)的岸線整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運(yùn)設(shè)施、航道整治工程、造(修、拆)船項目、文體活動等項目和活動不斷增多。
一方面，《指導(dǎo)意見》要求涉河建設(shè)項目審批要遵循確有必要、無法避讓、確保安全的原則，嚴(yán)把受理、審查、許可關(guān)，不得隨意擴(kuò)大項目類別，不得對法律法規(guī)明確禁止的項目進(jìn)行許可，如在河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建(構(gòu))筑物、圍湖造地、城市建設(shè)發(fā)展占用河道灘地等。另一方面，水行政主管部門作為河湖的主管機(jī)關(guān)，應(yīng)對河湖管理范圍內(nèi)的各類建設(shè)行為和活動進(jìn)行規(guī)范管理。因此，《指導(dǎo)意見》明確，對于河道整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、文體設(shè)施建設(shè)等其他涉河建設(shè)項目或活動，應(yīng)按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。
五、對于河湖管理范圍內(nèi)的光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電項目，做出如何規(guī)定?
近年來，在國家推動落實碳達(dá)峰碳中和、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，一些地方在河湖內(nèi)建設(shè)光伏、風(fēng)力發(fā)電項目?！吨腥A人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風(fēng)電項目的建設(shè)，應(yīng)堅持依法依規(guī)，不能逾越防洪安全底線。
為了維護(hù)河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態(tài)安全，《指導(dǎo)意見》依法明確，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。同時，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，考慮國家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的需要，對光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目建設(shè)不搞“一刀切”，對于湖泊管理范圍內(nèi)的周邊區(qū)域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態(tài)安全的實際影響進(jìn)行研究。要堅持科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運(yùn)安全，并依法履行相關(guān)審批手續(xù)。
六、一些地方依托風(fēng)雨廊橋進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，有的在橋上建設(shè)房屋建筑，《指導(dǎo)意見》對此如何規(guī)定?
風(fēng)雨廊橋本應(yīng)屬于橋梁，橋梁的功能用途是交通，橋面須有秩序地設(shè)置車道及人行道，寬度須符合有關(guān)技術(shù)規(guī)范，橋墩承重與其主要功能相適應(yīng)。
近年來，一些地方以風(fēng)雨廊橋名義進(jìn)行開發(fā)，加寬橋面大規(guī)模建設(shè)房屋建筑，用于開設(shè)商鋪、酒店、茶館等，篡改了廊橋的功能用途。這些違規(guī)的風(fēng)雨廊橋，有的加寬橋面至百米，遠(yuǎn)超有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求;有的房屋建筑高達(dá)三四十米，面積多達(dá)數(shù)萬平方米。由于橋墩承重過大，需密集布置橋墩或大幅增加橋墩尺寸，阻水面積大，束水影響明顯，加劇了水流對橋墩、河床、河岸的沖刷，對河道行洪和群眾生命財產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅，其自身的防洪安全問題亦很突出。2021年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等15部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見》，明確規(guī)定“保護(hù)修復(fù)河湖緩沖水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見帶和河流自然彎曲度，不得以風(fēng)雨廊橋等名義開發(fā)建設(shè)房屋”。
因此，以“風(fēng)雨廊橋”名義開發(fā)建設(shè)房屋，屬于建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，是法律法規(guī)明確的禁止性活動，不能按照對橋梁的相關(guān)規(guī)定辦理涉水行政許可。
七、對于河湖管理范圍內(nèi)的耕地，如何統(tǒng)籌國家糧食安全和防洪安全，穩(wěn)妥處置?
按照黨中央國務(wù)院工作部署，自然資源部會同水利部等部門積極推進(jìn)“三區(qū)三線”劃定工作。2022年4月27日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正出席“三區(qū)三線”劃定工作電視電話會議并講話，研究部署在全國開展“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)劃編制工作。
由于歷史原因，我國河道、湖泊內(nèi)存在大量耕地，一些耕地種植高稈作物，建設(shè)生產(chǎn)圍堤，對防洪安全構(gòu)成隱患。在“三區(qū)三線”劃定工作中，水利部堅持實事求是，統(tǒng)籌國家糧食安全和防洪安全，提出了河湖管理范圍內(nèi)耕地的處置規(guī)則，相關(guān)規(guī)則納入了《指導(dǎo)意見》。
《指導(dǎo)意見》明確，對河湖管理范圍內(nèi)的耕地，結(jié)合“三區(qū)三線”劃定工作，在不妨礙行洪、蓄洪和輸水等功能的前提下，商自然資源部門依法依規(guī)分類處理。位于主河槽內(nèi)、洪水上灘頻繁(南方地區(qū)可按5年一遇洪水位以下、北方地區(qū)可按3年一遇洪水位以下)、水庫征地線以下(沒有水庫征地線的，可按水庫正常蓄水位考慮)、長江平垸行洪“雙退”圩垸內(nèi)的不穩(wěn)定耕地，不納入耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，有序退出。對于確有必要保留的耕地及園地，不得新建、改建、擴(kuò)建生產(chǎn)圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。同時，嚴(yán)禁以各種名義圍湖造地、非法圍墾河道。
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