王鵬:取消煤電價格聯(lián)動機制能化解煤電矛盾嗎

發(fā)布時間: 2019-10-10   來源:《中國電力企業(yè)管理》  作者:本站編輯

  9月26日,李克強主持召開國務院常務會議指出,為落實黨中央、國務院深化電力體制改革部署,加快以改革的辦法推進建立市場化電價形成機制,會議決定,抓住當前燃煤發(fā)電市場化交易電量已占約50%、電價明顯低于標桿上網(wǎng)電價的時機,對尚未實現(xiàn)市場化交易的燃煤發(fā)電電量,從明年1月1日起,取消煤電價格聯(lián)動機制,將現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價機制,改為“基準價+上下浮動”的市場化機制?;鶞蕛r按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價確定,浮動范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%,具體電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等通過協(xié)商或競價確定,但明年暫不上浮,特別要確保一般工商業(yè)平均電價只降不升。同時,居民、農(nóng)業(yè)等民生范疇用電繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行目錄電價,確保穩(wěn)定。

  我國以煤為主的發(fā)電格局由來已久。一次能源煤炭和二次能源電力,在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中歷史地位的變化,以及體制性改革節(jié)奏的不同步,使得煤電問題乃至煤電價格矛盾如影隨形。

  從新中國建立70年、改革開放逾40年的歷史視角看,煤電價格聯(lián)動政策應形勢之需而生,在困境中存續(xù)15年,實屬不易。全生命周期地審視煤電價格聯(lián)動機制,有利于電力市場建設理論的總結完善;客觀認識新的“基準價+上下浮動”機制及其挑戰(zhàn),有利于電力體制改革的進一步深化。

  煤電價格聯(lián)動政策出臺前的情況與措施

  新中國成立后到改革開放前,配合國民經(jīng)濟的恢復和產(chǎn)業(yè)結構調整,能源工業(yè)的價格一直處于比較低的水平。1953年全國原煤出廠價格每噸是11.10元,到1971年為17.13元;同時期全國平均電價為每千瓦時0.06416元和0.06596元。

  改革開放后國家對煤炭價格做了多次大幅度提高。1979年經(jīng)黨中央批準煤炭價格每噸提高5元至23元。為實現(xiàn)小平同志提出的到2000年人均國民生產(chǎn)總值達到1000美元的目標,國家提出能源、交通要先行。在鼓勵煤炭增產(chǎn),實行增產(chǎn)加價、投入產(chǎn)出總承包等措施下,1985年全國煤炭綜合平均價格漲至每噸31元,1991年漲至75元。

  作為煤炭下游的電力工業(yè),計劃體制下燃料加價、納入成本順理成章。1985年的國發(fā)72號文件《批轉國家經(jīng)委等部門<關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定>的通知》對煤電價格傳導明確指出,用國家分配的加價燃料所發(fā)電量,增加的燃料費用納入成本,并相應提高售電價格;允許電網(wǎng)自行組織議價燃料多發(fā)電,對這部分電量,電可加收燃料附加費;電網(wǎng)可以組織用戶自籌燃料,由電網(wǎng)組織有關電廠多發(fā)電,電網(wǎng)統(tǒng)一收取合理的加工費。前述提及的煤價上調后的1980年和1986年,全國平均電價為每千瓦時0.06594元和0.07526元。

  1993年國務院批準逐步放開煤炭價格,中國歷史性地出現(xiàn)了“煤炭市場”,當年的煤炭平均出廠價格100元以上,此后煤炭價格不斷上漲。這一時期,電力行業(yè)的價格仍嚴格由國家管控,應對煤炭價格變化的主要措施就是被動跟隨調價。比如:

  一是根據(jù)燃料、運輸調價和相繼放開等情況,能源部、國家物價局對電網(wǎng)1993年燃運加價相應實行用電加價的有關事宜進行了部署;

  二是為部分補償燃料、運輸價格的上漲對電力成本的影響,國家計委、電力部《1997年電價調整方案有關問題的通知》(計價管437號),調整了各地發(fā)電廠的上網(wǎng)電價、地方指導性電價,和銷售電價,各地上網(wǎng)電價調高幅度在每千瓦時0.69分-1.44分;

  三是為解決煤炭漲價等因素對電價的影響,調節(jié)電力供求,《國家發(fā)展改革委關于調整電價的通知》(發(fā)改電[2003]124號)將全國省級及以上電網(wǎng)調度的燃煤機組上網(wǎng)電價一律提高每千瓦時0.7分錢(含稅),用以解決2003年、2004年煤炭價格上漲對發(fā)電成本增支的影響。

  上網(wǎng)電價上調后,為疏導電網(wǎng)壓力,銷售電價緊接著調整。以河北省石家莊市的35千伏非普工業(yè)的電價為例,對應上述三個政策,當期的電價每千瓦時1994年為0.299元,1999年為0.48元,2004年為0.575元。

  煤電價格聯(lián)動政策及執(zhí)行情況

  問題起源自2001年底我國加入WTO。為了進一步適應市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善的需要,國家在2002年取消電煤指導價,自此煤炭與電力行業(yè)直面相對,“計劃電”遭遇“市場煤”。

  面對經(jīng)濟運行中資源約束矛盾加劇,煤炭、電力供應緊張,價格矛盾突出的情形,為理順煤電價格關系,促進煤炭、電力行業(yè)全面、協(xié)調可持續(xù)發(fā)展,國務院批于2004年建立煤電價格聯(lián)動機制。

  2004年12月25日,國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》(發(fā)改價格[2004]2909號),提出按照“市場導向、機制協(xié)調、價格聯(lián)動、綜合調控”的思路,建立靈活的、能夠及時反映煤價變化的電價調整機制,按電網(wǎng)區(qū)域分價區(qū)實行煤電價格聯(lián)動。以電煤綜合出礦價格(車板價)為基礎,建立上網(wǎng)電價與煤炭價格聯(lián)動的公式;為促進電力企業(yè)降低成本、提高效率,電力企業(yè)要消化30%的煤價上漲因素;上網(wǎng)電價調整后,按照電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電價保持相對穩(wěn)定的原則,相應調整電網(wǎng)企業(yè)對用戶的銷售電價;在“主輔分離”前按照電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)實際的電力購銷價差,作為煤電價格聯(lián)動的基礎;原則上以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期;若周期內平均煤價比前一周期變化幅度達到或超過5%,相應調整電價。

  2004年煤電價格聯(lián)動機制建立至2015年,國家共對燃煤標桿上網(wǎng)電價進行了12次調整,其中,2004~2011年的8年時間里分9次上調燃煤機組上網(wǎng)電價,累計上調幅度達到9.936分/千瓦時;2012~2015年的4年時間3次下調燃煤機組上網(wǎng)電價,累計下調幅度達到4.33分/千瓦時。12年間,煤電價格矛盾突出,多次觸發(fā)聯(lián)動條件,但僅僅在政策發(fā)布初期的2004年5月和2005年6月,較為清晰地執(zhí)行過兩次向上調價的聯(lián)動政策,以及2015年4月氛圍寬松地執(zhí)行一次向下調價的聯(lián)動政策。2004年5月上網(wǎng)電價上調2.30分/千瓦時、銷售電價上調2.52分/千瓦時;2005年6月上網(wǎng)電價上調1.174分/千瓦時、銷售電價上調2.494分/千瓦時;2015年4月上網(wǎng)電價下調2.00分/千瓦時、銷售電價下調1.80分/千瓦時。

  為適應煤炭電力市場的形勢變化,促進煤炭電力行業(yè)健康協(xié)調發(fā)展,2015年12月31日,國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關于完善煤電價格聯(lián)動機制有關事項的通知》(發(fā)改價格[2015]3169號)。煤電價格聯(lián)動機制以年度為周期,以?。▍^(qū)、市)為單位組織實施;以中國電煤價格指數(shù)2014年各?。▋r區(qū))平均價格為基準煤價,以與基準煤價對應的上網(wǎng)電價為基準電價,分為電煤價格與基準煤價相比波動按不超過每噸30元、30至60元、60至100元、100至150元、150元以上五種區(qū)間,對煤電價格實行區(qū)間聯(lián)動;上網(wǎng)電價調整后,相應調整銷售電價。

  新辦法執(zhí)行后的第二天,即2016年1月1日,按照之前國務院常務會議的精神,實施煤電價格聯(lián)動,上網(wǎng)電價和銷售電價分別下調了3.00分/千瓦時。2017年1月,根據(jù)煤電價格聯(lián)動計算公式測算,煤電標桿上網(wǎng)電價全國平均應上漲0.18分/千瓦時,不足規(guī)定的聯(lián)動觸發(fā)條件0.20分/千瓦時,據(jù)此,2017年1月1日全國煤電標桿上網(wǎng)電價未作調整。2017全年的平均電煤價格指數(shù)515.99元/噸,較2014年的444.44元/噸高出71.55元/噸,達到觸發(fā)條件,但2018年1月1日未實施煤電價格聯(lián)動。

  煤電價格聯(lián)動政策的歷史成績與問題

  基于燃料價格的電價調整不是我們的首創(chuàng),美國、日本以及我們的香港地區(qū)都是類似機制。但在WTO框架下,結合中國國情,我們提出的煤電價格聯(lián)動政策,注重了煤炭企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和用戶三者利益的相對平衡,注重了在疏導與聯(lián)動中對發(fā)電企業(yè)的激勵機制,明確了政策觸發(fā)機制和具體實施方案,力圖將制度與規(guī)則挺在前面,使市場在資源配置中起應有的作用,減少政府“有形之手”的作為,該政策應歷史性地予以肯定。

  回顧煤電價格聯(lián)動政策出臺前的情景和政策出臺后執(zhí)行中的情況,我們認為煤電價格聯(lián)動政策有三方面成績。一是在“市場煤、計劃電、推電改”的進程中,建立了一套理論體系較為完善的經(jīng)濟制度,為政府部門維護市場秩序,提供了簡潔明快、行之有效的政策工具。二是在復雜的經(jīng)濟社會環(huán)境中,在上游的煤炭行業(yè)實施供給側結構性調整和下游的工業(yè)企業(yè)降成本提效益的夾縫間,勇敢地進行了數(shù)次政策實踐。三是在煤電價格聯(lián)動政策實施多年的經(jīng)驗教訓基礎上,在聽取多方意見建議后,對政策進行了較大程度地豐富和完善。

  在充分肯定成績的同時,也應看到機制設計及其實際執(zhí)行時面臨的復雜問題。一是制度設計偏理想。我們都認同,價格靈活反映市場供求、價格機制真正引導資源配置、價格行為規(guī)范有序;我們也都認同,電價不應一直作為政府的宏觀調控手段。但制度設計之初應預判到,不同的經(jīng)濟景氣程度,從社會發(fā)展的大局著眼,聯(lián)動機制實施的可行性問題。二是機制修訂稍倉促。2002至2012年煤炭行業(yè)“黃金十年”間,電煤價格矛盾尖銳,價格聯(lián)動機制多次無法有效實施的教訓歷歷在目,2015年底在修訂機制時,原有機制的經(jīng)驗教訓汲取不足,新機制有改善之處,也有退步之處。三是政策執(zhí)行偏被動。特別是在煤電價格聯(lián)動機制觸發(fā)條件后、社會各界訴求強烈時,缺乏解釋溝通工作。

  上述問題的背后,不僅僅在于煤電這一局部問題本身,而是反映出政府對電力“商品”與“公共品”屬性的糾結,社會對電力在國民經(jīng)濟中地位的認識分歧,行業(yè)對中國電力市場化發(fā)展路徑的迷茫。

  煤電價格迎來新機制

  2019年9月26日的國務院常務會議決定,“抓住當前燃煤發(fā)電市場化交易電量已占約50%、電價明顯低于標桿上網(wǎng)電價的時機,對尚未實現(xiàn)市場化交易的燃煤發(fā)電電量,從明年1月1日起,取消煤電價格聯(lián)動機制,將現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價機制,改為‘基準價+上下浮動’的市場化機制”?!爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行”,認真貫徹落實好新的機制,要高度重視新機制面臨的挑戰(zhàn)。

  首先,必須清醒地認識到,煤電矛盾并沒有自動消失。煤電經(jīng)常出現(xiàn)的價格矛盾,是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡過程中的必然產(chǎn)物;中國的電力市場走向相對成熟,至少還需要十年以上;中國大多數(shù)省份的電力系統(tǒng)中,煤電仍將發(fā)揮十分重要的電力電量平衡與保障作用。因此,煤電價格的矛盾仍將“冷酷地”存在,只是經(jīng)濟運行中政府部門轉變了角色。

  其次,新機制與電力市場規(guī)則的銜接,需要制度補強乃至創(chuàng)新性地進行制度再設計。國務院常務會議進一步闡釋新機制指出,“基準價按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價確定,浮動范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%,具體電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等通過協(xié)商或競價確定”?!吨泄仓醒雵鴦赵宏P于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)的配套文件二,即《關于推進電力市場建設的實施意見》,提出“逐步建立以中長期交易規(guī)避風險,以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價格,交易品種齊全、功能完善的電力市場”,目前全國已有八個省份開展電力現(xiàn)貨市場試點,國家發(fā)展改革委已要求其他各省份盡快完成現(xiàn)貨市場方案制定。我們必須在邏輯上闡明,在有限的上下浮動空間,何謂“發(fā)現(xiàn)價格”。進一步講,我們需要的是建立健全中國現(xiàn)代電力市場體系,考慮政治、經(jīng)濟、社會的多(強)約束,統(tǒng)籌市場競爭機制和兜底服務機制、綠色發(fā)展機制、區(qū)域協(xié)調機制。

  最后,十分重要的是,將煤炭和電力作為統(tǒng)一大市場加以監(jiān)管,筑牢新機制的實施環(huán)境。新成立的國家市場監(jiān)督管理總局,要發(fā)揮應有作用,打擊操縱市場等價格串謀行為。國家發(fā)展改革委、國家能源局應會同銀保部門,抓緊研究金融避險工具。國務院國資委要有效管控國有企業(yè),克服轉型中的困難,支持和積極參與電力改革。

      關鍵詞: 王鵬,煤電

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