煤電建設(shè)的剎車被再次放松，但煤電行業(yè)卻可能已承受不起擴(kuò)張的代價(jià)。
2月底，中國(guó)再次下調(diào)了眾多省、市、自治區(qū)2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別，這是從2018年起，連續(xù)第3年放松這一對(duì)各地煤電產(chǎn)能的總量控制機(jī)制。這意味著，在“十四五”的前三年，每年將有更多地區(qū)被允許上馬新的煤電項(xiàng)目。中國(guó)煤電呈現(xiàn)出再度擴(kuò)張之勢(shì)。在能源去碳化的全球趨勢(shì)下，這種回潮因何產(chǎn)生?又將產(chǎn)生何種后果?
預(yù)警放松的“風(fēng)向標(biāo)”意義
在2月26日國(guó)家能源局發(fā)布的《2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》中，在33個(gè)預(yù)警地區(qū)中，裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)紅色地區(qū)從2022年的8個(gè)減少為3個(gè)，橙色由2個(gè)變成3個(gè)，其余全為綠色。資源約束指標(biāo)未有改動(dòng)，與2022年預(yù)警中同樣的12個(gè)地區(qū)依舊掛著紅燈。經(jīng)濟(jì)性預(yù)警指標(biāo)的紅燈地區(qū)略有調(diào)整，但總數(shù)10個(gè)未變，橙色地區(qū)從2個(gè)變?yōu)?個(gè)。
以上三個(gè)指標(biāo)中，裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)和資源約束指標(biāo)具有約束性，紅色和橙色不能核準(zhǔn)和開(kāi)工建設(shè)新的省內(nèi)自用產(chǎn)能，惟綠色可以。經(jīng)濟(jì)性預(yù)警指標(biāo)則為建議性。
華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授袁家海在3月6日評(píng)論這一政策動(dòng)向的財(cái) 新專欄文章中指出，2016年“十三五”電力規(guī)劃出臺(tái)前，中國(guó)已經(jīng)因?yàn)?014年煤電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)的下放而造成大量項(xiàng)目上馬，因此“十三五”高達(dá)200吉瓦的新增目標(biāo)只不過(guò)是追認(rèn)大量已成“既成事實(shí)”的在建項(xiàng)目。與此同時(shí)，國(guó)家也認(rèn)識(shí)到了煤電過(guò)剩問(wèn)題，開(kāi)始采用規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制來(lái)對(duì)各區(qū)域?qū)嵭锌偭靠刂?，這一機(jī)制的設(shè)計(jì)意圖是煤電建設(shè)的“減速器”。
但是，這一每年預(yù)報(bào)未來(lái)第三年風(fēng)險(xiǎn)情況的機(jī)制在2017年收緊之后逐年放寬。2018年起相繼發(fā)布的2021、2022、2023年風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中，兩項(xiàng)約束性指標(biāo)呈紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量依次為26個(gè)、17個(gè)和13個(gè)。
袁家海還發(fā)現(xiàn)，從公布的信息看，裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)存在計(jì)算過(guò)程不透明、考慮因素不全面的問(wèn)題，而資源約束指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)性預(yù)警指標(biāo)，也未能客觀反映各地環(huán)境約束，和煤電行業(yè)的經(jīng)營(yíng)困境。在他看來(lái)，這一原本的“減速器”，事實(shí)上已經(jīng)變成“開(kāi)閘放水”的風(fēng)向標(biāo)，讓人擔(dān)憂2014年后出現(xiàn)的煤電“大躍進(jìn)”風(fēng)波重演。
“風(fēng)向標(biāo)”的表述，是針對(duì)明年開(kāi)啟的“十四五”而言。文章提到，2019年電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院一份極具爭(zhēng)議的報(bào)告預(yù)測(cè)中國(guó)2023年后全國(guó)將出現(xiàn)大面積缺電，隨后，要求“十四五”期間大力發(fā)展煤電以保障供應(yīng)的聲音漸隆。與此同時(shí)，電力“十四五”規(guī)劃也正在進(jìn)行，“在這樣一個(gè)敏感的時(shí)期發(fā)布一份‘全面飄綠’的預(yù)警結(jié)果無(wú)疑具有很強(qiáng)的風(fēng)向標(biāo)含義。”袁家海寫道。他告訴中外對(duì)話，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的放寬，應(yīng)該體現(xiàn)了國(guó)家能源局希望保障2023后電力供應(yīng)的考慮。
但事實(shí)上，袁家海指出，中國(guó)已經(jīng)處于煤電產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩狀態(tài)，并且隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的放松而繼續(xù)加劇。
一份最新研究確認(rèn)了這一點(diǎn)。3月26日，非營(yíng)利組織全球能源監(jiān)測(cè)(Global Energy Monitor)、能源與清潔空氣研究中心(CREA)、綠色和平(Greenpeace)和塞拉俱樂(lè)部(Sierra Club)共同發(fā)布的報(bào)告《繁榮與衰落2020：追蹤全球燃煤電廠開(kāi)發(fā)》發(fā)現(xiàn)，在2019年中國(guó)燃煤電廠利用率進(jìn)一步下降的同時(shí)，全年煤電的新增裝機(jī)容量反而上升了，這意味著產(chǎn)能過(guò)剩狀況正在加劇。報(bào)告也注意到，隨著對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的限制進(jìn)一步放松，先前擱置的煤電項(xiàng)目也在陸續(xù)重啟。CREA首席分析師柳力(Lauri Myllyvirta)在上述報(bào)告發(fā)布當(dāng)日告訴媒體：“中國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)在仍有一些支持火電發(fā)展的聲音，希望到2030年新建數(shù)百座燃煤電廠。這明顯與中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際承諾背道而馳。”
3月中旬，獨(dú)立金融智庫(kù)Carbon Tracker發(fā)布的一份關(guān)于全球煤電經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)狀的報(bào)告指出，中國(guó)仍有99.7吉瓦的煤電產(chǎn)能正在建設(shè)中，另有106.2吉瓦的煤電產(chǎn)能處于不同的計(jì)劃階段，占全球目前在建或處于前期開(kāi)發(fā)的煤電項(xiàng)目的40%。
煤電慣性及其風(fēng)險(xiǎn)
煤電產(chǎn)能過(guò)剩的加劇趨勢(shì)，也日益威脅著煤電行業(yè)自身的安全。
首先是企業(yè)虧損。多年來(lái)，由于產(chǎn)能過(guò)剩，煤電設(shè)備利用一直偏低，外加煤價(jià)高企和電價(jià)下行等因素，造成中國(guó)煤電企業(yè)的虧損嚴(yán)重。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)的2018-2019年度分析報(bào)告顯示， 2018年全年全國(guó)火電企業(yè)近50%虧損。
但更大的問(wèn)題，還是資產(chǎn)擱淺。造成資產(chǎn)擱淺的一個(gè)因素來(lái)自國(guó)際氣候公約的減排約束。2019年馬里蘭大學(xué)主導(dǎo)研究的報(bào)告《加快中國(guó)燃煤電廠退出：通過(guò)逐廠評(píng)估探索可行的退役路徑》指出，按照2017年全國(guó)煤電裝機(jī)總量測(cè)算，如果不能停止新建煤電廠、無(wú)法保障煤電機(jī)組有序退出，在巴黎協(xié)定 1.5 攝氏度路徑下的全國(guó)資產(chǎn)擱淺總值將達(dá)到 2410 億元人民幣，在 2 攝氏度路徑下達(dá)到 650 億元人民幣。
而即便沒(méi)有國(guó)際公約，市場(chǎng)因素也同樣會(huì)造成資產(chǎn)擱淺，而且規(guī)模可能更大。前述Carbon Tracker的報(bào)告發(fā)現(xiàn)，中國(guó)70%左右正在運(yùn)營(yíng)的煤電項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本要高于新建陸上風(fēng)電或光電。如果中國(guó)繼續(xù)這些項(xiàng)目，那么在它們的生命周期中，可能將有高達(dá)1583億美元(約1.1萬(wàn)億人民幣)的投資面臨擱淺風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告將中國(guó)煤電資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別定為“極端”，建議中國(guó)立即取消所有在建和計(jì)劃項(xiàng)目，并通過(guò)在煤電過(guò)度供應(yīng)或缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的省份關(guān)閉部分煤電廠，來(lái)提高現(xiàn)有煤電廠的利用率。
報(bào)告作者之一Matt Gray在最近的文章中呼吁，中國(guó)在疫情后的經(jīng)濟(jì)刺激中應(yīng)避免煤電投資選項(xiàng)。
煤電角色的轉(zhuǎn)換
然而即便如此，一邊是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警放松，一邊是新的項(xiàng)目持續(xù)落地。據(jù)全球能源監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)僅在今年3月1日至18日期間就新批準(zhǔn)了總裝機(jī)7.96吉瓦的煤電建設(shè)，高于2019年全年批準(zhǔn)的6.31吉瓦。
這種大干快上的勁頭卻未在同期風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)。在新冠疫情勢(shì)必耽誤工期的情況下，至本文截稿的4月9日，這兩個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)仍在等待能源主管部門推遲已核準(zhǔn)項(xiàng)目的并網(wǎng)截止時(shí)間，以獲得原本預(yù)期的補(bǔ)貼。
為什么在新能源成本持續(xù)降低，世界能源轉(zhuǎn)型大勢(shì)所趨的背景下，已經(jīng)處于大面積虧損并面臨資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)的煤電卻似乎依然受到特別眷顧?
袁家海告訴中外對(duì)話，這與煤電本身的穩(wěn)定性有關(guān)，也與煤電項(xiàng)目的體量有關(guān)。電力系統(tǒng)要求發(fā)電、供電、用電隨時(shí)保持平衡，而煤電因?yàn)榉奖阏{(diào)度且可靠，所以被視為“穩(wěn)定器”。其次，電力領(lǐng)域內(nèi)煤電項(xiàng)目的體量大，“一個(gè)煤電廠能抵得上好多個(gè)光伏、風(fēng)電廠”，更利于快速刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他認(rèn)為3月大批項(xiàng)目一窩蜂過(guò)審，就反映了地方政府在疫情下穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的考量。
中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖則認(rèn)為，這與煤電產(chǎn)業(yè)的利益有關(guān)，也跟人們的認(rèn)識(shí)有關(guān)。“有些人堅(jiān)持認(rèn)為風(fēng)和光不能替代煤，將來(lái)的電力保障還得靠煤電。”他告訴中外對(duì)話，“中國(guó)整個(gè)能源戰(zhàn)略發(fā)展的方向并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。”
但袁家海在上述財(cái) 新專欄中寫到，他的團(tuán)隊(duì)的研究顯示：新增的非煤清潔電力可基本滿足“十四五”期間新增電量需求。而煤電，由于其可調(diào)節(jié)的優(yōu)點(diǎn)，可在未來(lái)?yè)碛懈弑壤稍偕茉吹碾娏ο到y(tǒng)中扮演“調(diào)節(jié)器”的角色，為電力系統(tǒng)提供靈活性和安全保障兜底。
“我們現(xiàn)在做的決策會(huì)影響到20、30年后的電力產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在投資基建是保增長(zhǎng)了，但是十年后電力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化該如何解決?巴黎協(xié)定的減排目標(biāo)如何達(dá)到?到時(shí)候我們的煤電廠又該怎么辦?”袁家海在電話中問(wèn)道。
評(píng)論