日前,廣西壯族自治區(qū)出臺的《廣西營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展實施方案》(以下簡稱《方案》)提出,在水電、風電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電等新建電源項目全面推行以競爭性方式確定項目投資主體,并逐步擴大至新建煤電項目。除此之外,支持民營資本參與火電等電源項目投資建設。
對于這份《方案》,有分析人士表示,這是煤電行業(yè)步入競爭性配置時代,煤電投資主體多元化的積極信號。但也有業(yè)內(nèi)人士認為,從2002年首輪電改到“9號文”發(fā)布,煤電行業(yè)投資主體早已多元化。“只不過出于多種原因,民企難以介入罷了。”
民資僅占煤電市場5%
目前,央企、國企等國有資本是我國煤電領域的主要投資主體,其他資本鮮有入局。上述《方案》中提出的“支持民營資本參與火電等電源項目投資建設”,是否意味著煤電可以通過競爭配置方式組織建設,并打破目前基本由國有資本投資的局面?
華北電力大學經(jīng)濟與治理學院教授袁家海告訴記者:“競爭性配置煤電項目有助于深化電力市場化改革,從投資側(cè)強化市場競爭。同時,有助于深化煤電領域的混合所有制,有利于改變當前煤電領域國有獨大的所有制格局。”
相關數(shù)據(jù)顯示,2002年左右,外資企業(yè)約占我國煤電市場份額的7%。而到目前,民營資本約占整個煤電市場的5%,外資企業(yè)幾乎全部撤資。
“一直以來煤電從未有過‘只能由國企投資’這種說法,其投資主體與國有企業(yè)、民營企業(yè),甚至是外資企業(yè)并無必然關系。”上述業(yè)內(nèi)人士告訴記者。
在另一位不愿具名的專家看來,煤電投資主體多元化本是常態(tài),不能將其看成一種進步。“現(xiàn)在推行市場化改革,投資應交由市場決定,投資商會根據(jù)收益率做出投資決策,進而推行競爭性配置。目前新能源采用競價機制,以上網(wǎng)電價高低競爭,以后電價都市場化了,鼓勵民資進入煤電的意義何在?”
該專家認為,目前新能源競價上網(wǎng),政府沒有補貼,建立一套公平規(guī)則,讓最有能力的業(yè)主負責項目,這是電力行業(yè)配置方式的一種轉(zhuǎn)變,政策驅(qū)動轉(zhuǎn)向真正市場競爭。“對煤電而言,國家政策非常明確,特別是‘9號文’發(fā)布后,沒有發(fā)電計劃保障和收益托底。因此,從選擇機制上來說,2015年之后新核準的煤電,項目業(yè)主也應是最適合、綜合能力最優(yōu)的投資主體。”
隱形“門檻”導致入局難
國務院2012年發(fā)布的《中國的能源政策2012》白皮書曾指出,鼓勵民間資本全面參與能源行業(yè)。但八年過去了,進入煤電行業(yè)的民營資本緣何寥寥無幾?
“從行政許可上說,民營企業(yè)想拿到建設許可的‘路條’并非易事,某些地區(qū)甚至根本拿不到,實際操作過程中有‘玻璃門’和‘旋轉(zhuǎn)門’存在,將民營和外資擋在了市場門外。”上述業(yè)內(nèi)人士坦言。
除了市場準入壁壘,經(jīng)營困難也是民營企業(yè)涉足煤電的掣肘。
“雖說煤炭已經(jīng)整體市場化了,但電煤大多由政府組織洽談。因為不完全的市場化,民營或外資企業(yè)可能拿不到長協(xié)煤,從經(jīng)營角度而言,這意味著沒有什么優(yōu)勢。”上述業(yè)內(nèi)專家表示。
此外,從事煤電需要足夠的資金實力和抗風險能力,這對民營資本是不小的挑戰(zhàn)。
“煤電廠投資動輒上億,需要足夠的資金,還得有技術、經(jīng)驗和人才,對大多數(shù)民營企業(yè)來說,這些都是障礙。為什么要搞電力市場化改革?就是因為競爭應該是全方位的,如果大家都有能力干,就打開大門一起競爭,不能由政策決定讓誰來干,起碼不能戴有色眼鏡對待民營資本。”上述業(yè)內(nèi)人士說。
投資主體短期難改變
為彌補當前短板,上述《方案》指出,深化“放管服”改革,進一步精簡市場準入行政審批事項,全面落實放寬民營企業(yè)市場準入負面清單,不得額外對民營企業(yè)設置準入條件;持續(xù)跟蹤、定期評估市場準入有關政策落實情況,及時發(fā)現(xiàn)并推動破除各種形式的市場準入不合理限制和隱性壁壘;開展疏解治理投資“堵點”專項行動,制定全區(qū)統(tǒng)一投資審批管理事項清單。
對此,一位國有煤電企業(yè)負責人坦言:“即使政策針對性調(diào)整,短期內(nèi)國有資本作為我國煤電開發(fā)主體的地位仍然難以動搖,不會有什么影響。”
那么,在地方政府的鼓勵下,民營資本投資煤電的積極性如何?
據(jù)了解,2016年以來煤炭價格持續(xù)上漲,但煤電聯(lián)動并未嚴格執(zhí)行,煤電廠無法將上漲的成本通過電價傳導出去。2018年以來,降電價成為為工商業(yè)企業(yè)減負的重要途徑,煤電廠希望通過漲電價來疏導成本的愿望幾乎難以實現(xiàn)。
“隨著風電、光伏等新能源的快速發(fā)展,煤電企業(yè)一方面要讓出發(fā)電小時,為規(guī)模逐漸擴大的新能源提供消納空間,另一方面要為新能源提供系統(tǒng)調(diào)峰。電價不能覆蓋發(fā)電成本,發(fā)電小時數(shù)又達不到設計值,根據(jù)煤電行業(yè)整體營收狀況判斷,民資進入煤電行業(yè)的積極性恐怕不高,短期內(nèi)投資主體仍為國有資本。”上述負責人表示。
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