央行：推動我國碳金融市場加快發(fā)展

作   者：人民銀行研究局課題組

摘   要：碳金融市場在應對氣候變化、實現(xiàn)“30·60目標”方面具有重要作用。我國碳市場發(fā)展基礎堅實、潛力巨大，但還面臨政策不完善、金融化程度低、碳市場作用發(fā)揮不充分等問題。推動碳金融市場全面規(guī)范發(fā)展，既要夯實產業(yè)基礎和現(xiàn)貨市場，也要構建和完善碳金融制度體系。在健全政策框架和風險防控機制的基礎上，未來可適當加快碳金融市場建設與產品服務創(chuàng)新。

關鍵詞：碳市場 碳金融 問題 政策建議

在全球更加關注和積極應對氣候變化之時，碳排放權交易和碳金融市場的作用越發(fā)引人注目。本文結合國際碳市場的發(fā)展經驗，在總結我國碳市場運行情況、存在問題及成因的基礎上，提出推動我國碳金融市場全面規(guī)范發(fā)展的政策建議。

一、全球碳市場最新進展及主要矛盾

（一）最新進展和疫情影響

隨著70多個國家和地區(qū)承諾2050年實現(xiàn)凈零排放，全球碳市場積極擴張，目前正在運行的碳排放交易體系有21個，覆蓋的碳排放約占全球排放總量的10%。截至2019年末，碳市場累計籌資逾780億美元，資金用途主要用于支持能效提升、低碳交通、弱勢群體等。發(fā)達國家碳市場在運行過程中，金融機構參與日益廣泛，交易所作用不斷增大，交易的金融工具品種日益豐富。目前，全球碳金融市場每年交易規(guī)模超過600億美元。其中，起步最早、市場交易最活躍的品種是碳期貨，年交易額占1/3。

新冠肺炎疫情對碳市場造成較大影響。疫情全球暴發(fā)之初，碳市場嚴重受挫，國際碳價大幅波動。美國加州、區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）、加拿大魁北克二級市場價格均下跌。2020年3月中旬歐盟碳價跌至15歐元左右，比疫情前下跌超過30%，創(chuàng)2018年11月以來的歷史新低。瑞士將履約期限推遲4個月，3月和6月的拍賣結果宣告無效，與歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）的連接也被推遲到9月。韓國碳市場將履約期限延長1個月，配額價格在5月下降后波動逐步加大。其后，受以歐盟為代表的國家和地區(qū)推出一系列突出綠色發(fā)展的疫情復蘇計劃的激勵，國際碳價逐漸回升，主流碳市場價格已恢復至疫情前水平，近期歐洲碳價更是創(chuàng)出新高。此外，疫情將導致航空業(yè)未來排放量上升。2020年6月30日，國際民航組織同意在國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）前三年僅以2019年排放量為基準。

（二）全球碳市場發(fā)展面臨的主要矛盾

一是市場分割。《京都議定書》規(guī)定的三個機制均涉及不同國家和市場間的業(yè)務關系。不同市場在法律法規(guī)、配額分配方式、交易機制等方面存在差異。復雜的法律適用和地域管轄增加了市場主體的風險，跨國項目的審批認證存在較大障礙和較高成本。

二是不確定風險。如國際公約的全面性和延續(xù)性問題產生碳泄露，美國退出《巴黎協(xié)定》，部分國家考慮征收碳邊境調節(jié)稅。

三是碳價低迷。世界銀行發(fā)布的《State and Trends of Carbon Pricing 2020》指出，盡管全球碳價不斷上漲，但仍低于實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標所需的價格。截至2020年3月末，全球碳價近一半低于10美元/噸，僅不到5％的碳價與實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標一致。

四是碳金融創(chuàng)新能力不足。由于碳金融專業(yè)人才缺乏，部分政府尚未完全放開建設碳市場、對待碳金融產品的開發(fā)和創(chuàng)新比較謹慎等原因，全球碳金融產品服務創(chuàng)新仍滯后于需求。

二、我國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀、問題及原因

當前，積極應對氣候變化已成全球共識，大部分主要經濟體已明確提出碳達峰、碳中和目標。2020年，習近平總書記也提出了“2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和”的新國家自主貢獻目標。作為重要的市場化減排工具，我國碳市場發(fā)展基礎堅實、潛力巨大，但由于全國統(tǒng)一的碳市場剛剛起步，還需針對政策框架不完善、金融化程度不足、碳市場作用發(fā)揮不充分等突出問題提出有效解決方案。

（一）碳市場整體政策框架尚不完善、國際地位較低

截至2019年末，京、津、滬、渝、粵、鄂、深7省市試點碳市場配額累計成交量3.56億噸，金額超過73億元。受疫情影響，部分試點延遲了2020年的履約日期，但碳價未有明顯波動。全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場（火電行業(yè)）于2017年底正式建立，2021年1月1日首個履約周期正式啟動。從國內看，全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場相關制度位階低，監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)計制度、披露要求等細則尚不明確。此外，碳排放權資產的法律屬性不明確、價值評估體系薄弱，阻礙了碳金融產品工具的推廣與創(chuàng)新。從國際看，碳定價權被發(fā)達國家掌握，我國在碳定價和交易中處從屬地位。歐元是現(xiàn)階段碳交易計價結算的主要貨幣，我國碳市場仍處于產業(yè)鏈末端，話語權較小。

（二）碳市場金融化程度總體偏低

試點地區(qū)和金融機構陸續(xù)開發(fā)了碳債券、碳遠期、碳期權、碳基金、跨境碳資產回購、碳排放權抵質押融資等產品，但碳金融仍處于零星試點狀態(tài)，區(qū)域發(fā)展不均衡，缺乏系統(tǒng)完善的碳金融市場，不能滿足控排企業(yè)的碳資產管理需求，更不足以輻射和服務“一帶一路”等相關區(qū)域的碳交易。此外，專業(yè)化投資者群體不發(fā)達，碳金融發(fā)展缺乏專業(yè)的長期資金支持。

（三）碳市場作用發(fā)揮不充分

國際實踐證明，碳金融市場發(fā)展高度依賴于碳排放控制強度和碳排放權現(xiàn)貨交易市場的成熟度。與歐美將金融功能內置于碳市場不同，我國更多將碳金融定位為服務于碳減排的從屬性市場工具，這也成為碳市場作用發(fā)揮不充分的重要原因。一是碳減排硬約束效力不足。由于擔心限制碳排放會抑制經濟增長、企業(yè)利潤和居民就業(yè)，部分地方政府和市場主體控碳減排的內在動力嚴重不足。二是碳減排主要依靠行政手段。碳排放配額占全國CO2排放量的比重不到30%，碳交易量則更低，市場主體參與度不高。究其原因，一方面，受疫情影響，企業(yè)生產活動收縮、碳排放下降，控排企業(yè)對配額的需求低。另一方面，碳價低迷影響了碳配額的投資價值。由于過去年份各試點發(fā)放的配額剩余存量較大，碳市場存在過度供給，多數(shù)試點碳價偏低，控排企業(yè)和其他市場主體基于碳配額開展投融資活動的動力不足。

三、推動我國碳金融市場加快發(fā)展的政策建議

加快發(fā)展碳金融市場，既要夯實產業(yè)基礎和現(xiàn)貨市場，也要構建完善碳金融制度體系。

第一，提高認識，強化約束，爭取提前實現(xiàn)2030達峰目標。一方面，壓實地方政府主體責任，繼續(xù)強化碳排放硬約束。加強宣傳教育和政策激勵，提升地方政府和市場主體落實“十三五”碳排放控制目標的意識、決心和行動，爭取提前達峰，并探索推動部分先進地區(qū)率先提出碳中和目標。研究建立碳排放總量控制制度，將總量控制目標細化分解至各行業(yè)、各地區(qū)，并強化考核。另一方面，培育交易活躍、全國統(tǒng)一的碳排放權市場，盡快推動正式開展交易。遵循適度從緊原則確定碳配額總額，確保形成合理碳價。在交易方式方面給予交易機構更大的靈活性，在嚴格監(jiān)管的前提下研究探索碳排放權交易場所開展連續(xù)交易和集合競價。引入中央對手方機制，建立碳定價中心，設立碳配額預留機制與碳市場平準基金，完善價格調控。

第二，培育綠色低碳產業(yè)，提升碳金融市場需求。著力培育具有國際競爭優(yōu)勢的綠色低碳產業(yè)，發(fā)展碳捕集和封存等低碳技術，彌補高污染高能耗產業(yè)退出對經濟增長和就業(yè)的負面影響，提升實體經濟對包括碳金融在內的綠色金融的市場需求。將綠色發(fā)展理念融入疫情后的經濟復蘇計劃，如新增投資盡可能向綠色項目傾斜，在救助計劃中附帶“減排提效”條件等。

第三，完善法律法規(guī)和部門規(guī)章。在法律層面明確碳排放權的屬性。建議在《民法典》執(zhí)行過程中，對包括碳排放權在內的環(huán)境權益的法律屬性及可否出質等進一步予以明確。在部門規(guī)章層面，建議制定碳金融市場監(jiān)管和交易管理政策，統(tǒng)一市場監(jiān)管、交易制度、法律責任、激勵約束機制、會計及稅收處理等相關內容。

第四，提升碳金融市場的定價權威性和交易效率。適當放寬準入，鼓勵相關金融機構和碳資產管理公司參與市場交易、創(chuàng)新產品工具。探索建立碳金融行業(yè)自律機制。培育中介機構和市場，鼓勵發(fā)展融資類、投資類、保障類、信息咨詢服務類中介機構。鼓勵數(shù)字技術與碳金融深度融合，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、智能投顧等先進技術在客戶篩選、投資決策、交易定價、投/貸后管理、信息披露、投資者教育等方面提供更多支持。