2022年1月28日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》，以衛(wèi)片執(zhí)法工作為抓手，推動落實自然資源執(zhí)法共同責任機制。
根據(jù)文件，一方面要制作和下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑，利用年度國土變更調查和相關監(jiān)測成果制作補充圖斑，按照“一圖兩用”模式，將上述圖斑下發(fā)用于開展土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。另一方面則是核查填報衛(wèi)片執(zhí)法圖斑信息，對部下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑開展實地核查，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》《礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑填報指南(試行)》分別進行合法性判定。
對建設用地預審、建設用地審批、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管、臨時用地、設施農(nóng)業(yè)用地、全域土地綜合整治試點等部已建有審批、備案、監(jiān)管等系統(tǒng)的，圖斑合法性判定以部審批、備案、監(jiān)管系統(tǒng)信息為準。對涉及的交通、能源、水利設施，保障性住房、設施農(nóng)業(yè)等違法違規(guī)用地問題，要形成清單及時移交相關部門，共同推動整改落實。
有光伏行業(yè)人士表示，“隨著三調圖陸續(xù)正式啟用，即意味著將有一大批存量光伏老項目會被莫名其妙地通知，占用了基本農(nóng)田、基本草原、國家公益林……加之過去兩年很多項目被動納入環(huán)保生態(tài)紅線范圍，可以想象，2022年又是光伏項目掃尾人忙碌、充實、崩潰的一年。”
事實上，存量光伏項目用地性質一直存在界定不清晰的問題，彼時國土、林地、環(huán)保等部門數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)，不同部門對土地性質認定的規(guī)范不同。例如，有的地塊國土局數(shù)據(jù)顯示為未利用地，而到了林業(yè)主管部門，就被認定為林地。
針對此問題，有行業(yè)人士在國家林草局官方網(wǎng)站留言詢問：無立木林地是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號規(guī)定的禁止光伏項目占用的林地 ?而國家林草局則表示，具體要以“三調”數(shù)據(jù)與林地數(shù)據(jù)對接融合后的結果為準，據(jù)此判斷光伏電站項目是否占用林地和辦理相關手續(xù)。
這便意味著，存量光伏電站在“三調”數(shù)據(jù)與原有數(shù)據(jù)融合后，其用地性質面臨發(fā)生改變、補辦手續(xù)甚至是搬遷或拆除的風險，這不僅將帶來經(jīng)濟方面的損失，對于土地境況捉襟見肘的光伏行業(yè)而言也是一大壓力。
具體見下：
問：(1)在林業(yè)行業(yè)標準《林地分類》(LY/T1812-2009)中，一級林地地類“無立木林地”項下二級地類共3項，包括“采伐跡地、火燒跡地、其他無立木林地”。根據(jù)《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)第二條的規(guī)定，光伏電站的電池組件陣列禁止使用“采伐跡地、火燒跡地”，但并未將“其他無立木林地”納入電池組件陣列禁止使用的林地范圍，請問上述“其他無立木林地”是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號文規(guī)定的電池組件陣列禁止使用的林地范圍?
(2)如原森林資源調查確定為林地(包括無立木林地、宜林地等)，但第三次全國土地調查確定為非林地的，光伏電站項目是否仍然需要辦理林地占用審批手續(xù)?
國家林業(yè)和草原局信箱回復： 一、根據(jù)自然資源部辦公廳印發(fā)的《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，將林地劃分為喬木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，將其他林地細分為疏林地、未成林地，以及跡地、苗圃等林地。在當前的林地分類中，采伐跡地和火燒跡地仍屬于林地，無立木林地、其他無立木林地和宜林地等概念已不存在。林業(yè)行業(yè)標準《林地分類》(LY/T1812-2009)和《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)均在修訂中，相關政策待文件出臺后進一步明確。
二、《森林法》第八十三條規(guī)定：“林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地”。為落實以國土“三調”數(shù)據(jù)作為國土空間管理“統(tǒng)一底版”要求，目前新一輪國土空間規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃正在編制尚未完成，“三調”數(shù)據(jù)與林地數(shù)據(jù)正在進行對接融合，林地的認定將以對接融合結果為準，據(jù)此判斷光伏電站項目是否占用林地和辦理相關手續(xù)。
自然資源部辦公廳關于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知
自然資辦發(fā)〔2022〕3號
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局，中國地質調查局及部有關直屬單位，各派駐地方的國家自然資源督察局，陜西、黑龍江、四川、海南測繪地理信息局，部機關各司局：
為認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，落實總體國家安全觀，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌把握保護和發(fā)展的關系，嚴格保護耕地、礦產(chǎn)等自然資源，推動高質量發(fā)展，部決定在全國部署開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作?，F(xiàn)將有關事項通知如下：
一、工作目標
早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處各類自然資源違法行為，維護自然資源管理秩序，堅決遏制新增亂占耕地建房，嚴格保護耕地和礦產(chǎn)資源，尤其是重點保護永久基本農(nóng)田、可以長期穩(wěn)定利用耕地和稀土等戰(zhàn)略性礦種。從執(zhí)法角度評估一個地區(qū)的自然資源管理秩序，壓實地方黨委政府責任，督促整改落實，消除違法狀態(tài)。檢驗各地自然資源執(zhí)法工作成效，推動落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。以衛(wèi)片執(zhí)法工作為抓手構建跨部門執(zhí)法工作平臺，推動落實自然資源執(zhí)法共同責任機制，形成工作合力。
二、工作任務及時間要求
(一)制作和下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑。部有關單位利用衛(wèi)星遙感影像，按“T+10”的時間要求制作下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法日常圖斑。同時，利用年度國土變更調查和相關監(jiān)測成果制作補充圖斑，按照“一圖兩用”模式，將上述圖斑下發(fā)用于開展土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。利用高清衛(wèi)星遙感影像按季度制作下發(fā)礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法補漏圖斑，監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源硐采疑似違法等特殊情況。衛(wèi)片執(zhí)法圖斑相關數(shù)據(jù)通過執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺和“國土調查云”下發(fā)各級自然資源執(zhí)法部門。
為輔助地方早發(fā)現(xiàn)、早制止，衛(wèi)星原始影像和衛(wèi)片執(zhí)法圖斑矢量數(shù)據(jù)通過自然資源衛(wèi)星遙感云服務平臺向自然資源省級衛(wèi)星應用技術中心下發(fā)共享。有條件地區(qū)可自主補充開展衛(wèi)片執(zhí)法工作。對其他自然資源違法行為，各地也要依法依規(guī)嚴肅查處，不得以衛(wèi)星遙感未能監(jiān)測發(fā)現(xiàn)等為由不處理。
(二)核查填報衛(wèi)片執(zhí)法圖斑信息。省級自然資源主管部門組織市、縣級自然資源主管部門，對部下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑開展實地核查，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》《礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑填報指南(試行)》分別進行合法性判定，相關信息利用執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺或“國土調查云”按“月清”要求及時填報、確認。填報時，對屬于新增亂占耕地建房問題要單獨標識;對建設用地預審、建設用地審批、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管、臨時用地、設施農(nóng)業(yè)用地、全域土地綜合整治試點等部已建有審批、備案、監(jiān)管等系統(tǒng)的，圖斑合法性判定以部審批、備案、監(jiān)管系統(tǒng)信息為準。地方在執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺和“國土調查云”上填報的內容，系統(tǒng)以天為單位自動同步，或根據(jù)地方主動操作同步。縣級自然資源主管部門對填報數(shù)據(jù)的真實性、準確性負責。
涉及軍用土地的，應以機要件單獨上報。由部統(tǒng)一移交中央軍委后勤保障部軍事設施建設局。
(三)嚴肅查處違法違規(guī)行為。對于核查發(fā)現(xiàn)確屬自然資源違法行為且在職權范圍內的，縣級自然資源主管部門要及時制止、嚴肅查處。涉嫌構成犯罪的，要及時移送司法機關追究刑事責任。要重點查處新增亂占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、違建“大棚房”等違法行為，及時消除違法狀態(tài)，最大限度恢復耕種，嚴格保護永久基本農(nóng)田和可以長期穩(wěn)定利用耕地;要重點查處在長江、黃河干流和重要支流沿線、生態(tài)敏感區(qū)非法用地采礦行為，嚴格保護生態(tài)資源;要重點查處非法開采稀土等戰(zhàn)略性礦種的行為，嚴格保護國家重要礦產(chǎn)資源安全;要重點查處城市更新、歷史文化保護相關領域中未批先建及違規(guī)編制、修改、批準和實施國土空間規(guī)劃等行為，尊重城市自然地理格局，嚴格保護歷史文化空間。對其中性質惡劣的重大典型案件，采取部、省兩級直接立案查處、掛牌督辦進行查處，處理結果公開通報。要督促分類整改，強化整改措施，限期消除違法狀態(tài)。違法行為查處整改情況要在執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺中及時填報、更新，并與衛(wèi)片執(zhí)法圖斑核實結果進行關聯(lián)。
按照《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)有關要求，對違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設的，省級自然資源主管部門要按月度先行凍結補充耕地儲備庫中違法用地所在地的補充耕地指標，地方拆除復耕并經(jīng)省級確認后，解除凍結;經(jīng)查處后，符合條件可以補辦用地手續(xù)的，直接扣減儲備庫內同等數(shù)量、質量的補充耕地指標，用于占補平衡。凍結指標以及復耕后解除凍結情況，要納入衛(wèi)片執(zhí)法成果一并報部。
對發(fā)現(xiàn)的“非糧化”等問題，各級自然資源執(zhí)法部門要及時移交同級相關業(yè)務部門處理。屬于生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門管轄范圍的違法行為，地方自然資源主管部門應及時移交并做好記錄。
(四)內業(yè)審核。省級自然資源主管部門要在縣級自然資源主管部門按“月清”要求確認上報數(shù)據(jù)后一個月內，完成內業(yè)審核工作，提高填報數(shù)據(jù)真實性、準確性和規(guī)范性。對審核不通過的圖斑，省級自然資源主管部門應督促下級自然資源主管部門限期修正。下級自然資源主管部門拒不修正的，省級自然資源主管部門可直接認定并另外標注圖斑性質。
部將組織有關單位按季度開展內業(yè)審核工作，對審核不通過圖斑，將督促省級自然資源主管部門限期修正。對弄虛作假、填報不實等問題嚴重的地區(qū)，部將組織核查并進行通報。
(五)實地抽查。省級自然資源主管部門要適時組織對疑似違法占用耕地面積較大的圖斑及其整改結果、疑似持續(xù)違法開采且開采量較大的圖斑或違法嚴重地區(qū)開展實地抽查，及時發(fā)現(xiàn)、查處重大違法行為，檢驗地方查處整改落實情況的真實性。對新增建(構)筑物疑似違法占用耕地100畝以上的圖斑，省級自然資源主管部門要組織逐一實地核查，核查結果應按“月清”要求及時報部。部將根據(jù)情況，選取重點圖斑和重點縣市開展實地抽查。
(六)預警約談問責。繼續(xù)沿用2021年衛(wèi)片執(zhí)法工作問責比例計算方法評估2022年各地自然資源管理秩序。部建立違法嚴重地區(qū)預警通報機制，對違法占用耕地面積比例達到或接近全年度問責標準的地區(qū)以及礦產(chǎn)資源違法嚴重地區(qū)，定期向省級人民政府發(fā)函提醒。
對土地、礦產(chǎn)資源違法嚴重地區(qū)，省級自然資源主管部門要報請省級政府開展約談，壓實省以下地方各級黨委政府責任，督促限期整改。要堅持開門約談，鼓勵邀請本地主要新聞媒體參加，公開宣傳報道，充分發(fā)揮約談警示震懾作用。
對達到《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》規(guī)定情形的地區(qū)，要按干部管理權限向紀檢監(jiān)察機關移交問題線索。省級自然資源主管部門要加強對約談問責地區(qū)后續(xù)整改落實情況的持續(xù)監(jiān)管，并將約談問責及整改落實等情況報部。對整改落實不力的，省級自然資源主管部門要公開通報或掛牌督辦。
對發(fā)現(xiàn)應問責而未問責的地區(qū)，部將直接移交有關紀檢監(jiān)察機關處理。
三、成果上報
2022年7月31日前，省級自然資源主管部門要將上半年衛(wèi)片執(zhí)法成果和報告報部，2023年3月31日前，完成2022年全年度衛(wèi)片執(zhí)法成果審核及匯總分析，將年度衛(wèi)片執(zhí)法成果報部。因不可抗力原因不能按時報部的，須向部書面申請，并提出解決措施和方案，明確延期上報時間。
四、工作要求
(一)加強組織領導。按照黨中央、國務院有關要求，耕地保護實行黨政同責，地方各級黨委政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護情況負總責。衛(wèi)片執(zhí)法工作是落實最嚴格耕地保護制度和生態(tài)環(huán)境保護制度的重要抓手，地方各級自然資源主管部門要主動向同級黨委政府匯報，加強組織領導和人員、經(jīng)費等支持保障，建立健全衛(wèi)片執(zhí)法工作協(xié)同推進機制，確保順利完成衛(wèi)片執(zhí)法各項工作。對涉及的交通、能源、水利設施，保障性住房、設施農(nóng)業(yè)等違法違規(guī)用地問題，要形成清單及時移交相關部門，共同推動整改落實。
(二)加強統(tǒng)籌協(xié)調。統(tǒng)籌協(xié)調與自然資源開發(fā)利用、國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護、礦業(yè)權管理、礦產(chǎn)資源保護、生態(tài)修復等自然資源內部管理部門的關系，處理好保護和發(fā)展的關系，加強自然資源“全鏈條”監(jiān)管，推動工作協(xié)同聯(lián)動，共同遏制自然資源違法行為。要將衛(wèi)片執(zhí)法作為堅決遏制新增亂占耕地建房問題的重要手段，充分發(fā)揮專項整治協(xié)調機制作用，及時消除違法狀態(tài)，嚴格保護耕地。
統(tǒng)籌協(xié)調衛(wèi)片執(zhí)法與耕地衛(wèi)片監(jiān)督、國土變更調查等工作的關系，加強技術支撐、創(chuàng)新工作方式、實行成果共享，盡量避免重復核查、舉證，切實減輕基層工作負擔。
(三)強化監(jiān)督監(jiān)管。要把消除違法狀態(tài)作為衡量衛(wèi)片執(zhí)法工作成效的主要標準，但要防止簡單化、一刀切，一拆了之。對衛(wèi)片執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題，堅持“既查事、又查人”的原則，嚴肅處理。要主動自覺接受國家自然資源督察機構的監(jiān)督，對督察指出的問題，按照相關規(guī)定和要求落實整改。按貫通協(xié)作機制的要求，將相關成果作為領導干部自然資源離任審計的重要指標，推動建立長效機制。
(四)嚴格合法性審查。地方各級自然資源主管部門要按相關要求及時對建設用地預審、建設用地審批、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、建設用地供應、臨時用地、設施農(nóng)業(yè)用地、全域土地綜合整治試點等信息進行備案、填報，確保圖斑合法性判定權源信息全面、真實、準確。對經(jīng)核實發(fā)現(xiàn)圖斑合法性判定問題突出的，部將公開通報。
自然資源部辦公廳
2022年1月28日
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