完善能耗雙控制度 助力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之一
國家發(fā)展改革委能源研究所 孫穎 谷立靜
一、做好能耗雙控工作對實現(xiàn)碳達峰碳中和具有重要意義
能源活動產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大頭。無論從國內(nèi)實踐還是國際經(jīng)驗看，節(jié)能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。
持續(xù)提高能源利用效率有利于降低經(jīng)濟社會發(fā)展對能源和碳排放增長的依賴。能源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)支撐，要實現(xiàn)碳達峰，必須實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與碳排放增長逐步“脫鉤”，提高能效正是實現(xiàn)“脫鉤”的重要舉措，國際能源署也將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的最主要途徑。我國自“十一五”開始將單位GDP能耗降低作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要約束性指標之一，三個五年規(guī)劃期以來，在該指標的引領(lǐng)和倒逼下，我國大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后工藝設(shè)備，實施重點節(jié)能工程，推廣節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品，能源利用效率持續(xù)提升，碳排放強度不斷降低，單位GDP能耗強度累計下降42%以上，單位GDP碳排放強度累計下降48%以上，以能源消費年均4.3%的增速支撐了國民經(jīng)濟年均8.3%的增長，能源消費彈性系數(shù)從“十五”時期的1.25下降到“十三五”時期的0.49，經(jīng)濟社會發(fā)展對能源和碳排放增長的依賴大幅降低，發(fā)展質(zhì)量顯著提升。
合理控制能源消費總量有利于推動碳達峰碳中和目標實現(xiàn)。上世紀90年代以來，全球?qū)夂蜃兓瘑栴}的認識不斷深化，國際社會逐步意識到，必須通過節(jié)能大幅降低能源消費總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發(fā)達國家在碳排放達峰前，人均能源消費量都經(jīng)歷了先增長再飽和再下降的過程。2000-2019年，美國、德國、英國、日本等國人均能源消費量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標準煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標準煤，從而推動能源消費總量下降，為實現(xiàn)碳總量減排提供了重要基礎(chǔ)。目前，已達峰的發(fā)達國家仍將節(jié)能和降低能源消費總量作為實現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵措施，早在1973年就實現(xiàn)碳達峰的德國，提出了2050年能源消費量比2008年降低50%的雄心目標。為此，我國要如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，也必須在保障經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現(xiàn)碳達峰，并為實現(xiàn)碳中和愿景打下堅實基礎(chǔ)。
二、完善能耗雙控制度是推動碳達峰碳中和工作的重要舉措
“十四五”是實現(xiàn)碳達峰的關(guān)鍵期和窗口期，能耗雙控是實現(xiàn)碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開局起步的關(guān)鍵階段印發(fā)《方案》，進一步完善能耗雙控制度設(shè)計和工作舉措，可謂正當其時。
能耗雙控是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務(wù)的關(guān)鍵支撐。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據(jù)大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門?！斗桨浮诽岢鐾苿幽茉辞鍧嵉吞及踩咝Ю?，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效發(fā)揮了能耗雙控倒逼的制度優(yōu)勢，推動能源結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和高比例、大規(guī)模的可再生能源替代。未來我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足?！斗桨浮诽岢鲅芯繉茉聪M進行控制的考核指標，并將各省份能源要素高質(zhì)量配置、深度挖潛節(jié)能潛力等作為重要考核內(nèi)容?！斗桨浮诽岢鐾苿拥胤綄嵭杏媚茴A(yù)算管理，推動能源要素向單位能耗產(chǎn)出效率高的產(chǎn)業(yè)和項目傾斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，這樣既可以改變粗放增長慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產(chǎn)擱淺，降低不必要的投資損失。
能耗雙控是加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手。我國是全球最大的發(fā)展中國家，2030年之前經(jīng)濟社會還將持續(xù)較快發(fā)展，能源需求保持剛性增長，在較快的經(jīng)濟增速下實現(xiàn)碳達峰任務(wù)十分艱巨。與此同時，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要制約?！斗桨浮诽岢鰢栏窨刂颇芎膹姸?，倒逼轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，堅持和強化節(jié)約優(yōu)先、效率優(yōu)先方針的同時，進一步體現(xiàn)了推動各地區(qū)更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益的導(dǎo)向?！斗桨浮诽岢鰣詻Q管控高耗能、高排放項目，加強窗口指導(dǎo)、實施清單管理，對不符合要求的“兩高”項目，各地區(qū)要嚴把節(jié)能審查、環(huán)評審批等準入關(guān)，金融機構(gòu)不得提供信貸支持。既抓住了當前碳達峰、碳中和工作的當務(wù)之急和重中之重，也進一步彰顯了黨中央、國務(wù)院堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的堅定決心?！斗桨浮诽岢鰧Τ~完成激勵性可再生能源電力消納責任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)能源消費總量考核。在當前可再生能源尚不能大規(guī)模替代化石能源的情況下，既堅持了必要的能源消費總量控制，又對加大可再生能源消費形成了有效激勵。
三、強化能耗雙控制度的導(dǎo)向性和執(zhí)行力，提升碳達峰碳中和工作效能
能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進高質(zhì)量發(fā)展?！斗桨浮诽岢龅哪芎碾p控目標和各項舉措將有效提升碳達峰、碳中和治理能力。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的導(dǎo)向性。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，必須強化戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)性思維?！斗桨浮穱@統(tǒng)籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵和約束三個關(guān)系提出了相關(guān)要求。在發(fā)展和減排方面，要求各地區(qū)各部門統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，有力保障能源安全，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。在整體和局部方面，堅持全國一盤棋，結(jié)合地方實際，差別化分解能耗雙控指標，確保完成國家目標任務(wù);增加能耗總量管理彈性，對國家重大項目、可再生能源發(fā)展等實行能耗統(tǒng)籌，保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用能。在激勵和約束方面，對能源利用效率提升、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著的地區(qū)加強激勵，鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標;未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，對高耗能項目實行緩批限批。同時，嚴格目標任務(wù)考核，形成有效的激勵約束機制。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的執(zhí)行力。如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標是一場硬仗，制度設(shè)計上需要先立后破和強有力的保障措施?！斗桨浮诽岢隽艘幌盗猩罨芎碾p控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預(yù)算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施。一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計核算和協(xié)調(diào)推進等措施。二是在預(yù)警調(diào)控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設(shè)方面，強調(diào)了加強節(jié)能監(jiān)察、能源計量和統(tǒng)計等支撐，健全節(jié)能標準體系和節(jié)能法規(guī)標準落實情況的監(jiān)督檢查。四是在隊伍建設(shè)方面，加大對各級地方政府和用能單位節(jié)能管理人員的培訓力度，充實基層能源統(tǒng)計人員力量。
在新形勢下，能耗雙控制度將會發(fā)揮更加積極的作用，進一步促進各地區(qū)各部門深入推進節(jié)能降耗工作，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，加快推動生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。
完善能耗雙控制度 確保完成“十四五”目標任務(wù)
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之二
國家發(fā)展改革委能源研究所 伊文婧 白泉
近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)?！斗桨浮肥秦瀼芈鋵嵙暯娇倳?019年“關(guān)于推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”重要講話中“完善能源消費雙控制度”精神的重要舉措，是加快節(jié)能提效、推動碳達峰碳中和工作、強化生態(tài)文明建設(shè)的重要制度安排。《方案》的發(fā)布，對我國優(yōu)化能源資源配置、提高能效水平、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)具有重要意義。
一、通過優(yōu)化指標分配、市場交易、預(yù)算管理，優(yōu)化能源資源配置
習近平總書記指出，完成能源消費總量指標，既要盡力而為，又要實事求是，對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性?！斗桨浮诽岢龅男路椒?，有利于進一步優(yōu)化全國和各地區(qū)能源資源配置。
(一)優(yōu)化指標分配方法，促進國家和地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展
各地區(qū)的能耗強度降低約束性目標和能源消費總量預(yù)期性目標，是社會各界關(guān)注的重點。在優(yōu)化指標分配方法方面，《方案》提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃布局、上一五年規(guī)劃目標完成情況等因素，合理確定各省(自治區(qū)、直轄市)能耗強度降低、能源消費總量目標。這一方法既綜合考慮了經(jīng)濟、能源、環(huán)境等多種因素，又考慮了各地經(jīng)濟發(fā)展歷史和現(xiàn)實，還綜合考慮了國家對各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的定位，旨在推動各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?！斗桨浮诽岢觯芎膹姸冉档瓦_到國家下達激勵目標的省(自治區(qū)、直轄市)，其能源消費總量在五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗強度下降更快、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量更高的地區(qū)集中。
(二)推行用能指標交易，滿足發(fā)展較快地區(qū)更多用能需求
市場化是能源供需體系改革的重要方向，用能權(quán)交易是能源市場化改革的重要組成部分?！斗桨浮诽岢觯瑢τ谀切┛偭恐笜瞬蛔?、需建設(shè)新項目的省(自治區(qū)、直轄市)，在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、能源消費總量指標富余的省(自治區(qū)、直轄市)有償購買總量指標，國家根據(jù)交易結(jié)果調(diào)整相關(guān)地區(qū)總量目標并進行考核。《方案》提出的用能權(quán)交易方法，有助于能源消費總量額度不夠用的地區(qū)滿足節(jié)能考核要求。
(三)實施用能預(yù)算管理，優(yōu)先保障居民生活和高附加值產(chǎn)業(yè)用能
既要保障能源需求的合理增長，又要遏制不合理能源需求，如何考慮能源需求的合理性和能源保供的優(yōu)先級，是實施能耗雙控的難點所在。《方案》提出，各省(自治區(qū)、直轄市)要編制用能預(yù)算管理方案，預(yù)留一些能耗指標，用于保障居民生活、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)，體現(xiàn)了以人民為中心、推動高質(zhì)量發(fā)展的要求?！斗桨浮诽岢?，推動能源要素向單位能耗產(chǎn)出效益高的產(chǎn)業(yè)和項目傾斜，這意味著能耗指標要用于發(fā)展能耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建立用能預(yù)算管理制度，能推動各地區(qū)將有限的能源資源用于優(yōu)先滿足人民美好生活需要和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，在最大程度上摒棄“敞開口子供應(yīng)能源、無限制使用能源”的粗放發(fā)展模式，遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。
(四)預(yù)留能源消費總量指標，支持國家重大項目建設(shè)
《方案》提出要求，國務(wù)院有關(guān)部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設(shè)時，要加強與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)，形成政策合力。由黨中央、國務(wù)院批準建設(shè)且在五年規(guī)劃當期投產(chǎn)達產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。通過統(tǒng)籌國家重大項目和能耗雙控政策，增強政策之間的協(xié)同性，保障重大項目順利實施。
二、通過源頭控制、過程管理、結(jié)果考核，持續(xù)提高能源利用效率
能耗雙控目標能否能順利完成，與經(jīng)濟的增速和結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，其中，高耗能項目的影響最為突出。《方案》提出全面加強能源消費側(cè)事前、事中、事后管理的一系列舉措，有利于推動我國能源效率持續(xù)提高。
(一)強化節(jié)能審查制度，提升新上項目能效水平
對新建項目能源利用效率進行事前謀劃和嚴格準入，能夠有效避免采用低效落后工藝和設(shè)備。《方案》提出，要嚴格實施節(jié)能審查制度，從源頭上嚴控新上項目能效水平;新上高耗能項目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策且能效達到行業(yè)先進水平;未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新增高耗能項目須實行等量減量替代。堅決管控高耗能高排放項目，對新增能耗5萬噸標準煤以上的“兩高”項目，國家發(fā)展改革委還將會同有關(guān)部門加強窗口指導(dǎo)?？刂坪眯略龈吆哪茼椖磕苄?，有利于行業(yè)整體能源效率水平提高。
(二)加大節(jié)能管理力度，提高重點用能單位能源效率
項目投產(chǎn)后，加強用能過程管理、提升節(jié)能管理能力，是企業(yè)節(jié)能的重中之重。重點用能單位能源消費量占全國能源消費總量近60%，抓住重點用能單位就抓住了節(jié)能工作的牛鼻子。《方案》提出，重點用能單位要加強先進節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用，鼓勵開展節(jié)能技術(shù)改造，深挖節(jié)能潛力;要加強能源計量和統(tǒng)計能力建設(shè)，建立健全能源計量體系。為更好指導(dǎo)企業(yè)落實《節(jié)約能源法》要求，《方案》提出，政府要推動重點用能單位完善能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè);加強節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，壓實執(zhí)法主體責任。通過企業(yè)自身提高節(jié)能管理能力，政府督促企業(yè)做好節(jié)能工作，不斷提升重點用能單位能源效率。
(三)完善能耗雙控考核，推動各地區(qū)能耗強度持續(xù)降低
能耗雙控考核是年度和每個五年規(guī)劃期針對地方政府能耗雙控工作開展的事后評價?！斗桨浮分赋觯黾幽芎膹姸冉档椭笜丝己藱?quán)重，合理設(shè)置能源消費總量指標考核權(quán)重;強化考核結(jié)果運用，考核結(jié)果交由干部主管部門作為對省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，獎勵優(yōu)秀、懲罰落后，對進度嚴重滯后、工作不力地區(qū)進行嚴厲問責。發(fā)揮能耗雙控考核的“指揮棒”作用，推動各地區(qū)能源利用效率持續(xù)提高。
三、通過預(yù)留指標、超額免計、完善統(tǒng)計，推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化
在能源消費側(cè)推動“高效使用能源”與“多用可再生能源”融合發(fā)展，是全球能源低碳轉(zhuǎn)型的大勢所趨，也是國際國內(nèi)關(guān)注的熱點話題。《方案》在傳承我國能源消費側(cè)管理制度的基礎(chǔ)上，進一步增加了鼓勵更多使用可再生能源的制度設(shè)計，有利于我國加快能源消費側(cè)革命，為未來重塑能源消費形態(tài)奠定基礎(chǔ)。
(一)超額可再生電力消納量不納入總量考核，鼓勵可再生能源消費
可再生能源具有清潔、低碳等特點，是碳達峰、碳中和背景下加快發(fā)展的重要方向?！斗桨浮诽岢?，根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當期能源消費總量考核。這一政策可以激勵地方更積極的開發(fā)并使用可再生能源，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整進程。
(二)加強非化石能源消費統(tǒng)計，更好呈現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整效果
長期以來，核電、光伏、風電等非化石能源在我國能源結(jié)構(gòu)中占比較小，統(tǒng)計基礎(chǔ)比較薄弱。《方案》提出，國家統(tǒng)計局要會同國家能源局做好全國非化石能源消費統(tǒng)計工作，指導(dǎo)各省(自治區(qū)、直轄市)完善非化石能源消費統(tǒng)計。進一步完善非化石能源統(tǒng)計工作，將對我國完善能源消費統(tǒng)計制度，夯實碳達峰、碳中和統(tǒng)計核算基礎(chǔ)發(fā)揮重要作用。
《方案》的發(fā)布，對于我國加快推進能源生產(chǎn)消費革命，建立更加成熟定型的能源資源節(jié)約制度，推動節(jié)能和碳達峰、碳中和目標順利實現(xiàn)，將發(fā)揮重要作用。
以提升能源產(chǎn)出率為導(dǎo)向 加快推動高質(zhì)量發(fā)展
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之三
國家發(fā)展改革委能源研究所 田智宇
提高能源資源利用效率，是加快生態(tài)文明建設(shè)、推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，我國不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續(xù)提升能源產(chǎn)出效率，以盡可能少的能源消耗創(chuàng)造盡可能多的經(jīng)濟社會環(huán)境效益。近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)，明確提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，優(yōu)化能耗雙控指標分解落實，這對進一步推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
一、持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是推動高質(zhì)量發(fā)展的基本要求
能源產(chǎn)出率指單位能源投入的經(jīng)濟產(chǎn)出，持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的重要標志。我國能源消費總量大、化石能源比重高，經(jīng)濟增長對高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)依賴程度較高，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放發(fā)展模式，引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展走向更高形態(tài)，必須把提升能源產(chǎn)出率作為重要目標，這是高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。
我國節(jié)能降耗取得顯著成就，但能源產(chǎn)出率與發(fā)達國家仍存在明顯差距。黨的十八大以來，我國單位GDP能耗累計降低24.4%，節(jié)能量占同時期全世界節(jié)能量一半左右。但與其他國家相比，我國經(jīng)濟增長的能源投入代價仍明顯偏高。2018年，我國能源產(chǎn)出率是世界平均水平的74%，僅為發(fā)達國家平均水平的48%。同時，我國地區(qū)之間能源產(chǎn)出率差距較大，最發(fā)達省份與最不發(fā)達省份之間相差達8倍以上。考慮到發(fā)達國家能源效率還在持續(xù)進步，我國要縮小與發(fā)達國家的差距，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化發(fā)展目標，必須持續(xù)大幅提升能源產(chǎn)出率，這是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的根本要求。
破解資源環(huán)境約束和矛盾，必須從源頭上持續(xù)提升能源產(chǎn)出率。我國化石能源消費總量大、強度高，需求仍在持續(xù)增長，帶來的資源、環(huán)境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國大氣污染物排放標準總體達到國際先進水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續(xù)上升，要進一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時，要實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，在加快優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的同時，也必須有效控制能源需求過快增長，避免碳排放負擔進一步加劇。此外，考慮到太陽能、風能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會帶來一定的生態(tài)環(huán)境影響，在建設(shè)美麗中國過程中，各類能源品種開發(fā)利用都要把提高產(chǎn)出率放在首位。
把能源產(chǎn)出率放在優(yōu)先位置，大力提升節(jié)能工作效能。長期以來，一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展片面追求GDP擴張，將經(jīng)濟增長與能源轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護對立起來，甚至擔心解決能源環(huán)境問題會影響經(jīng)濟發(fā)展。同時，通過把能源產(chǎn)出率作為重要標尺，融入能源開發(fā)利用全過程和各領(lǐng)域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負荷，大量節(jié)約末端治理投資。同時，由于能源產(chǎn)出率是相對指標，也有利于不同地區(qū)平衡經(jīng)濟、能源、環(huán)境相互關(guān)系，實現(xiàn)各類要素合理優(yōu)化配置。
二、引導(dǎo)各地區(qū)把發(fā)展重心轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量和效益上來
推動區(qū)域綠色協(xié)調(diào)，形成優(yōu)勢互補發(fā)展格局，是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。我國地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優(yōu)化能源要素配置、提升系統(tǒng)效率等方面還有很大空間。《方案》通過優(yōu)化能耗雙控指標分解落實，把中央關(guān)于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到了實處，樹立了政績考核的新導(dǎo)向。
提升能源產(chǎn)出率不是限制用能，目的是提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。在現(xiàn)代化發(fā)展新階段，傳統(tǒng)“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，必須創(chuàng)新更高效率的發(fā)展模式?！斗桨浮芬蕴嵘茉串a(chǎn)出率為導(dǎo)向，有利于扭轉(zhuǎn)片面追求GDP、投資增長等傾向，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。同時，《方案》增加了能源消費總量管理彈性，對化石能源和非化石能源消費區(qū)別對待，也為各地區(qū)優(yōu)化不同行業(yè)、不同品種能源資源配置，重塑能源生產(chǎn)和消費模式創(chuàng)造了更大空間。
充分考慮地區(qū)之間的共性和差異，促進綠色發(fā)展良性競爭。當前，我國地區(qū)之間競爭主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產(chǎn)生了發(fā)展趨同、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象?！斗桨浮钒涯茉串a(chǎn)出率作為主要依據(jù)，考慮了各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標任務(wù)，并對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。與以往不同的是，《方案》既體現(xiàn)了推動綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)的共同要求，又充分考慮了地區(qū)實際狀況，有利于激勵地區(qū)之間良性競爭，引導(dǎo)培育綠色發(fā)展比較優(yōu)勢。
區(qū)別設(shè)置基本目標和激勵目標，激發(fā)各地區(qū)主動性和創(chuàng)造性。提升能源產(chǎn)出率是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要瞄準國際國內(nèi)先進水平，不斷縮小技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面的差距，也要勇于創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和業(yè)態(tài)，努力實現(xiàn)綠色跨越發(fā)展。《方案》從各地區(qū)實際出發(fā)，既制定了能耗強度降低即能源產(chǎn)出率提升的基本目標，作為綠色高質(zhì)量發(fā)展的底線約束;同時，也對各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標，出臺了相應(yīng)的鼓勵政策，引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，增強綠色發(fā)展內(nèi)生動力。
三、推動各地區(qū)結(jié)合實際持續(xù)提升綠色高質(zhì)量發(fā)展水平
提升能源產(chǎn)出率不是一蹴而就，也不是簡單要求各地區(qū)在能源產(chǎn)出率上達到同一水平，而是要結(jié)合各地區(qū)實際條件，不斷探索創(chuàng)新各具特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑?！斗桨浮吩谀芎膹姸冉档湍繕朔纸庵袑δ茉串a(chǎn)出率較低的地區(qū)提出更高要求，在能耗總量目標分解中對能源產(chǎn)出率較高的地區(qū)適度傾斜，有利于加快推動各地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。
能源要素配置要向經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)適度傾斜。隨著我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，經(jīng)濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢越發(fā)明顯，帶動能源需求分布格局出現(xiàn)明顯變化?！斗桨浮纷裱?jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，在能源消費總量目標分解中明確提出，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。這既有利于推動經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，在全社會財富創(chuàng)造中發(fā)揮更大作用，也有利于引導(dǎo)資源環(huán)境脆弱地區(qū)更加注重保護生態(tài)環(huán)境、合理控制化石能源開發(fā)利用強度，避免自然財富、生態(tài)財富過度消耗。
新增長極要在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。我國經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)能源產(chǎn)出率普遍高于全國平均水平，但與發(fā)達國家或國際大都市相比仍有明顯差距。在打造經(jīng)濟新增長極過程中，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)要發(fā)揮市場化程度高、企業(yè)創(chuàng)新能力強等優(yōu)勢，在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。通過全面對標國際領(lǐng)先能效標準，大幅提升新建產(chǎn)能能源產(chǎn)出率要求，創(chuàng)新能源管理市場化機制等，有效釋放綠色低碳消費、綠色技術(shù)創(chuàng)新等巨大內(nèi)需潛力，引領(lǐng)我國向全球綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展大國強國加快轉(zhuǎn)變。
區(qū)域統(tǒng)籌推進一體化綠色發(fā)展。我國經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)普遍為能源凈調(diào)入地區(qū)，在全國一盤棋發(fā)展要求下，要統(tǒng)籌兼顧效率與公平，推進資源輸出地區(qū)和調(diào)入地區(qū)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)要轉(zhuǎn)變自給自足等發(fā)展理念，降低化石能源利用強度，加大對區(qū)域外清潔能源的消納利用。同時，能源生產(chǎn)率低的地區(qū)要努力趕上，強化節(jié)能提高能效力度，不斷趨向全國平均水平。此外，要優(yōu)化遠距離跨區(qū)輸煤、輸電布局，加強區(qū)域能源協(xié)調(diào)一體發(fā)展，減少長距離輸送、重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致的能源浪費。
“十四五”是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，是全方位推進高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期。碳達峰、碳中和目標對能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續(xù)堅持和完善能耗雙控，強化提升能源產(chǎn)出率目標導(dǎo)向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，推動高質(zhì)量發(fā)展取得更大進步。
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