隨著我國碳排放權(quán)交易市場試點(diǎn)工作的不斷深入，全國碳市場也已漸行漸近。國家發(fā)改委2016年1月印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點(diǎn)工作的通知》（下稱《通知》）對全國碳市場建設(shè)做了統(tǒng)一的部署，要求確保2017年啟動全國碳市場；4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)2016年立法工作計劃將《碳排放權(quán)交易管理條例》列為預(yù)備項目；6月13日，國家發(fā)改委副主任劉鶴主持召開發(fā)改委改革專題會議，提出要“加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度”，全國碳市場建設(shè)全面進(jìn)入快車道。
在此之前，我國已有七個碳交易試點(diǎn)在市場體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面展開了深入探索，為全國碳市場的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。而2016年作為全國碳市場啟動前的最后一個履約年度，無疑將成為碳市場從“試點(diǎn)”走向“全國”的關(guān)鍵年度。事實(shí)上，2014年底在七個碳交易試點(diǎn)全部啟動之后，國家發(fā)改委就發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），從中已經(jīng)可以對全國碳市場的市場框架以及管理規(guī)則管窺一斑。然而關(guān)于碳市場交易平臺設(shè)置、配額分配及使用規(guī)則、交易主體準(zhǔn)入、核證自愿減排量（CCER）抵消機(jī)制，以及由碳交易市場衍生的碳金融體系發(fā)展等關(guān)鍵問題仍存在較大爭議，有待進(jìn)一步研究和明確。
配額的初始分配是碳市場的核心要件，從國際市場和國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，也是決定市場運(yùn)行平穩(wěn)性、有效性，以及減排效果的關(guān)鍵要素。2016年6月13日召開的國家發(fā)改委改革專題會議上，發(fā)改委副主任劉鶴同志即提出要“繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)碳排放權(quán)交易”，同時特別強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步細(xì)化碳排放權(quán)配額分配的具體方法和程序”。按照全國碳市場建設(shè)工作的總體安排，要在2017年啟動全國碳市場，就需要在今年完成配額分配方案的設(shè)計，這也是2016年我國碳市場建設(shè)從試點(diǎn)走向全國過程中最為關(guān)鍵的任務(wù)之一。
此外，對于配額的使用限制，包括跨期儲存與結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定也是碳市場交易規(guī)則中的重要內(nèi)容。而在試點(diǎn)向全國市場過渡的過程中，試點(diǎn)市場配額能否在全國市場啟動后繼續(xù)使用，也是目前討論的焦點(diǎn)。
配額分配方式
圍繞配額分配方式的爭論，焦點(diǎn)圍繞著“一致性”、“差異性”與“靈活性”三個關(guān)鍵詞展開：
一一強(qiáng)調(diào)“一致性”的觀點(diǎn)指出，要明確區(qū)域發(fā)展的補(bǔ)貼意義和碳市場功能之間的本質(zhì)區(qū)別，不能把“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則用在碳市場，而是要保證在配額分配上采取全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而保障全國碳市場的公平性、一致性和穩(wěn)定性；
一一強(qiáng)調(diào)“差異性”的觀點(diǎn)則認(rèn)為，我國地區(qū)增長路徑具有較大的差異，對于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排壓力都較大的地區(qū)而言，高能耗、高排放企業(yè)往往對經(jīng)濟(jì)和財政的貢獻(xiàn)都不小，因此在配額分配過程中需要適當(dāng)考慮，避免短時間內(nèi)增加較大的成本負(fù)擔(dān)。事實(shí)上在部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)采取了“差異化”的配額分配方式，例如廣東碳市場再分配預(yù)留配額時，向發(fā)展任務(wù)較重的粵西北地區(qū)傾斜。而在6月13日國家發(fā)改委改革專題會上，劉鶴也指出碳配額分配方法要“考慮公平和效率、區(qū)域發(fā)展差異等問題”；
一一強(qiáng)調(diào)“靈活性”的觀點(diǎn)則指出，除了上述兩方面因素，由于我國經(jīng)濟(jì)增長較快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較多，大部分地區(qū)仍處在工業(yè)化轉(zhuǎn)型的過程中，因此需要預(yù)留相當(dāng)比例的配額以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)的調(diào)整。
綜合上述觀點(diǎn)，我國碳市場實(shí)質(zhì)上形成了相對折中的分配體系，遵循“統(tǒng)一行業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)”、“差異地區(qū)配額總量”、“預(yù)留配額柔性調(diào)整”這三項主要原則。按照《暫行辦法》的規(guī)定，由國家發(fā)改委根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預(yù)留部分配額用于有償分配、市場調(diào)節(jié)和重大項目建設(shè)。地方配額在初期以免費(fèi)分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高比例。其中免費(fèi)分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法由國家發(fā)改委參考相關(guān)行業(yè)主管部門的意見統(tǒng)一確定。地方配額總量與免費(fèi)分配配額之間的軋差，可由地方政府用于有償分配，有償分配的具體方式由地方確定。
從字面上看，由于國家在進(jìn)行地區(qū)配額總量分配的過程中已經(jīng)適當(dāng)考慮了地區(qū)差異，因而在免費(fèi)配額的分配標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上不再考慮地方偏向性，而是按照統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定。由于配額分配標(biāo)準(zhǔn)由國家確定，地方層面只能遵照執(zhí)行，或者從嚴(yán)執(zhí)行，可見地方對配額分配沒有自主權(quán)。這樣設(shè)置無疑是旨在兼顧地區(qū)差異和市場公平：在配額總量分配時考慮地區(qū)差異，而在免費(fèi)分配時嚴(yán)守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)從而保障市場公平性。但值得注意的是，理論上這樣的分配方式并不一定能夠保證不同地區(qū)的企業(yè)在交易過程中的公平性。
按照規(guī)定，地方配額總量扣除免費(fèi)分配后的部分，可由地方政府通過拍賣或固定價格出售的方式進(jìn)行有償分配，有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)由地方確定。因此配額總量分配的地區(qū)偏向性便會導(dǎo)致各地區(qū)配額有償分配成本的差異。
此外，由于地方在免費(fèi)配額分配過程中，可以執(zhí)行比國家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是降低免費(fèi)配額分配比例，提高有償分配比例。因此可能出現(xiàn)各地區(qū)在免費(fèi)分配部分“從嚴(yán)”，而在免費(fèi)分配部分“競次”，即壓低有償分配的價格，間接地提升本地企業(yè)在碳市場的競爭優(yōu)勢。
實(shí)證研究表明，在碳市場上，如果采取偏向性的配額總量分配方式，則會導(dǎo)致中西部地區(qū)不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，長期會使高耗能產(chǎn)業(yè)向中西部集聚，形成“污染天堂”效應(yīng)，反而不利于地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此有必要對有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，統(tǒng)一采取拍賣進(jìn)行有償分配，同時，要求各地配額拍賣向外地企業(yè)開放的方式，能夠統(tǒng)一不同地區(qū)企業(yè)獲得配額的實(shí)際成本。此時配額總量分配的地區(qū)偏向性僅僅會影響到各地方政府拍賣收入，而不會對市場公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或用于低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而兼顧地區(qū)差異。
配額的跨期使用
從國際碳市場和國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，不論是采取免費(fèi)分配還是拍賣分配的方式，配額過剩是碳市場交易初期最容易發(fā)生的問題，也是影響碳市場價格平穩(wěn)性的最大隱患。允許碳配額的跨期儲存是平滑各期配額價格的有效手段。此外，允許配額儲存對于企業(yè)跨期進(jìn)行碳資產(chǎn)管理、降低減排成本具有重要的作用，因此，各試點(diǎn)均允許控排主體跨期儲存配額。《暫行辦法》明確全國碳市場配額可以存儲，但具體規(guī)則有待明確。目前各試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定前一年的配額可以全額結(jié)轉(zhuǎn)至下一年繼續(xù)使用，其中，只有湖北附帶規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)的配額必須是通過市場交易購入的，換句話說企業(yè)如果需要將免費(fèi)分配得到的配額結(jié)轉(zhuǎn)之下一期，就需要先賣出再買入。這一規(guī)定增加了表面上的交易活躍度，但是對于優(yōu)化價格發(fā)現(xiàn)能力并沒有顯示出很大的作用，因此預(yù)計全國碳市場并不會采納。
此外，在全國碳市場啟動后，試點(diǎn)市場交易主體的剩余配額是否能在全國市場繼續(xù)使用，是各試點(diǎn)地區(qū)政府主管部門、交易機(jī)構(gòu)、控排企業(yè)以及投資者非常關(guān)心的話題。如果不對原有配額進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，則可能對過渡期試點(diǎn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行造成巨大的沖擊，就如2008年EU-ETS第一階段末由于配額無法結(jié)轉(zhuǎn)至下一期使用，導(dǎo)致碳排放配額市場價格跌至零，在歐盟政策制定者、國際社會，以及相關(guān)研究人員中激起了巨大的爭議。然而與EU-ETS在2008年的情況不同，我國目前有7各試點(diǎn)市場并存，市場之間價格差異較大（按2016年6月27日收盤價，最高的北京市場碳配額價格為54.77元/噸；最低的廣東則為9.32元/噸，而一個月前上海市場還曾出現(xiàn)過4.21元/噸的超低價格），此外不同試點(diǎn)市場的覆蓋范圍、配額分配方式，以及排放核算標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致市場之間交易標(biāo)的并不完全等價。即便是同一市場上的不同企業(yè)，也可能有的企業(yè)持有的配額是免費(fèi)分配得到，而有的企業(yè)是通過市場交易獲得的，因而持有成本也不相同?？梢娙~等比例結(jié)轉(zhuǎn)無法滿足公平性的標(biāo)準(zhǔn)。
由于試點(diǎn)市場獨(dú)立運(yùn)行，互相之間，以及試點(diǎn)市場與全國市場之間缺乏協(xié)調(diào)，因此如果確定全額結(jié)轉(zhuǎn)，很難預(yù)測試點(diǎn)市場交易主體的行為，會使全國市場運(yùn)行初期配額供給總量脫離主管部門的控制，造成一定的不確定性。
還需要注意的是，國家發(fā)改委2016年1月11日發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候[2016]57號），以及5月13日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范報送全國碳排放權(quán)交易市場擬納入企業(yè)名單的通知》中設(shè)定的全國碳市場行業(yè)、企業(yè)覆蓋范圍，與現(xiàn)有試點(diǎn)市場并不一致。盡管在新的履約年度中（2016年7月～2017年6月），各試點(diǎn)市場均參照全國市場的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了納入企業(yè)范圍，但仍可能存在不一致。對于納入試點(diǎn)市場但沒有被全國市場納入的企業(yè)，因其不再參與全國碳市場的交易，所以其持有的配額如何結(jié)轉(zhuǎn)，且結(jié)轉(zhuǎn)后如何處理也成了問題。
最后需要考慮的問題是，原有試點(diǎn)市場交易主體通過結(jié)轉(zhuǎn)獲得了全國碳市場的配額，因此在相同的配額分配標(biāo)準(zhǔn)下，就比沒有參與試點(diǎn)碳市場交易的企業(yè)（包括非試點(diǎn)地區(qū)，以及試點(diǎn)地區(qū)沒有納入試點(diǎn)市場但被納入全國市場的企業(yè)）具有一定的優(yōu)勢。而這種優(yōu)勢是否合理，也需要探討。對此特別需要明確的一個觀點(diǎn)是，沒有參與碳交易的企業(yè)，并不表示其沒有承擔(dān)減排任務(wù)。
事實(shí)上“十一五”、“十二五”期間，在國家和地方減排目標(biāo)的引導(dǎo)下，各行各業(yè)均通過各種方式實(shí)現(xiàn)了一定程度的減排，只是被納入碳市場的企業(yè)可以利用碳交易機(jī)制更為靈活地安排其減排行動。
可見，在確保市場公平性的前提想，盡量避免對已有市場平穩(wěn)性的沖擊、實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)市場向全國市場的有序銜接，需要綜合考慮多方面的因素。在國家方案沒有明確的時候，試點(diǎn)市場對未來配額的結(jié)轉(zhuǎn)事項也都在“摸著石頭過河”：上海規(guī)定2016年之前的配額可以分三期逐步結(jié)轉(zhuǎn)為2016～2018年配額；天津則規(guī)定原有配額可以全額結(jié)轉(zhuǎn)至2016年后使用；而北京則是規(guī)定為納入全國碳市場的企業(yè)持有的配額繼續(xù)有效，可以逐步賣出配額，而納入全國碳市場的企業(yè)則待國家方案出臺后執(zhí)行。
考慮到不同試點(diǎn)地區(qū)之間、試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)之間，以及同一試點(diǎn)市場不同企業(yè)之間的公平性難以同時保障，因此筆者認(rèn)為由試點(diǎn)市場分別自行消化剩余配額的方式也是一種較為可行的方法。具體可以由試點(diǎn)地區(qū)碳市場主管部門在試點(diǎn)結(jié)束之前按照固定價格回購剩余的配額；回購價格按照一定時間，或者一定成交量對應(yīng)的交易均價確定。回購之初可由全國市場向地方有償分配配額收入進(jìn)行抵補(bǔ)，或者由全國碳市場主管部門以資金或者配額的形式部分進(jìn)行補(bǔ)償。
