補(bǔ)貼退坡,上網(wǎng)電價下調(diào),嚴(yán)控需補(bǔ)貼的光伏電站建設(shè)規(guī)模,鼓勵平價光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展。光伏“531”新政(以下簡稱新政)的出臺釋放出強(qiáng)烈的信號——光伏平價上網(wǎng)時代已被“激活”。
從2006年“擁硅為王”催生出國內(nèi)第一條千噸級多晶硅生產(chǎn)線,到2011年“雙反”倒逼下以“國五條”為標(biāo)志啟動國內(nèi)光伏市場,兩年后以無錫尚德、賽維等光伏明星企業(yè)破產(chǎn)出局引發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)第一次劇震,再到2018年新政賦予光伏行業(yè)的“成人禮”。十余年間,我國光伏產(chǎn)業(yè)擺脫“兩頭在外”的束縛,以53吉瓦(截至2017年底)的裝機(jī)容量、95%的技術(shù)自有化和5000億元人民幣的產(chǎn)業(yè)鏈年產(chǎn)價值,成為領(lǐng)先全球的光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。
基于能源革命,基于綠色發(fā)展,基于產(chǎn)業(yè)培育,對于光伏這樣一個極具代表性的新興產(chǎn)業(yè),在培育初期以國家補(bǔ)貼為產(chǎn)業(yè)“造血”無可厚非。然而被冠以“斷奶”之名的新政一出,業(yè)內(nèi)的“集體恐慌”持續(xù)發(fā)酵,最直接的表現(xiàn)就是資本市場光伏板塊集體下挫,31家A股光伏上市公司3個交易日蒸發(fā)市值654.06億元;同時由于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展以國家政策作為背書,新政直接影響到金融機(jī)構(gòu)對行業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性的信心,部分金融機(jī)構(gòu)對光伏項(xiàng)目融資和光伏企業(yè)貸款進(jìn)行提前匯款或停止放款,融資環(huán)境受到?jīng)_擊;另一方面,受指標(biāo)嚴(yán)控,補(bǔ)貼缺口和無緩沖期的電價、補(bǔ)貼下調(diào),使得部分項(xiàng)目面臨虧損,施工企業(yè)和設(shè)備供應(yīng)商瀕臨停產(chǎn)、裁員。可以預(yù)見,在短期內(nèi),沒有掌握核心技術(shù)和成本優(yōu)勢的部分小制造企業(yè)將被加速淘汰出局。一時間,業(yè)內(nèi)“斷奶”后的痛哭聲不絕于耳,在強(qiáng)烈的恐慌情緒下部分小規(guī)模光伏企業(yè)及落后產(chǎn)能仍被動地寄希望于殘酷的行業(yè)洗牌可以晚一些到來。
的確,以新政激活的光伏平價上網(wǎng)時代的確比預(yù)期提前。按照國家能源發(fā)展規(guī)劃路線,國內(nèi)實(shí)現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)的時間節(jié)點(diǎn)設(shè)定在2020年,而業(yè)內(nèi)普遍樂觀認(rèn)為該時間可以提前至2019年。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),在度電建設(shè)成本方面,目前國內(nèi)光伏每瓦組件建設(shè)成本已從40~50元降低至4~5元,2009年光伏行業(yè)內(nèi)“每瓦生產(chǎn)成本低于1美元”的夢想早已成為現(xiàn)實(shí);在上網(wǎng)電價方面,光伏領(lǐng)跑基地項(xiàng)目通過競爭產(chǎn)生的上網(wǎng)電價,較當(dāng)?shù)毓夥暇W(wǎng)標(biāo)桿電價每千瓦時下降0.19~0.31元,平均下降0.24元,其中最低電價為青海格爾木基地0.31元/千瓦時,已低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價。光伏平價上網(wǎng)或已具備充分理由。
或許,用“恰逢其時”描述“新政”出臺的時機(jī)更為確切。從可再生能源基金收入的角度來看,長期以來,由于自備電廠基金欠收等歷史欠賬,征收率僅為75%,每年至少欠收200億元。截至目前,累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)1200億元,其中光伏缺口已逾400億元。從支出的角度來看,由于之前未對自發(fā)自用的分布式發(fā)電項(xiàng)目做配額制限制,近兩年分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,僅今年1~4月新增裝機(jī)近900萬千瓦,同比增長約1.8倍。建設(shè)規(guī)模失控的苗頭與補(bǔ)貼承受能力嚴(yán)重失衡,財(cái)政壓力驟增。超期的補(bǔ)貼缺口,導(dǎo)致新建光伏電站的現(xiàn)金流僅為正常值的20%~45%,發(fā)電企業(yè)欠補(bǔ)效應(yīng)倒推至產(chǎn)業(yè)上游,形成貫穿全產(chǎn)業(yè)的債務(wù)鏈,系統(tǒng)風(fēng)險急劇增加。從產(chǎn)能的角度來看,火熱的光伏發(fā)電市場催生了光伏企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)的沖動,光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能,產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品質(zhì)量和電站建設(shè)質(zhì)量問題層出。
假設(shè),2018年光伏電站的規(guī)模繼續(xù)高歌猛進(jìn),“普天同慶”的光伏市場必將吸引更多良莠不齊的資本進(jìn)入,而當(dāng)光伏平價上網(wǎng)時代來臨,必將引發(fā)更為殘酷的產(chǎn)業(yè)整合;補(bǔ)貼難以維系的同時系統(tǒng)風(fēng)險隨之增大,不利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康良性發(fā)展。或者說,迫使光伏產(chǎn)業(yè)從大到強(qiáng)的“成人禮”早一天比晚一天更好。
而今,新政出臺對于指標(biāo)嚴(yán)控和補(bǔ)貼退坡已落下實(shí)錘,我國光伏產(chǎn)業(yè)“烈火熬油”、追求規(guī)模擴(kuò)張的時代已落幕,行業(yè)洗牌正推進(jìn)著技術(shù)進(jìn)步、發(fā)電成本降低和平價上網(wǎng)的進(jìn)程;產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰催促光伏行業(yè)從政策培育期走向競爭階段的自然市場,促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中,進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球領(lǐng)先地位,培育更多世界級光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。
從政策托底市場轉(zhuǎn)向自然競爭市場,非技術(shù)成本左右進(jìn)程
價格是市場競爭中最核心的要素之一。電力的商品屬性,決定了其在競爭階段同樣要遵循以質(zhì)優(yōu)價廉贏取市場份額的競爭法則。
通過十余年間自身的努力,我國光伏產(chǎn)業(yè)從無到有,從小到大;從硅材料到電池組件到電站建設(shè),在不斷的自我淘汰的過程中,已形成了具有較強(qiáng)國際競爭力的一體化全產(chǎn)業(yè)鏈。政策紅利推動我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長,產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)升級,下游應(yīng)用市場蓬勃發(fā)展。而與此形成鮮明對比的是,在制造規(guī)模全球第一,技術(shù)研發(fā)全球領(lǐng)先的國家,卻存在著發(fā)電成本高于國際水平的怪相,平價上網(wǎng)的進(jìn)程與光伏強(qiáng)國的地位不相匹配。
協(xié)鑫新能源總裁孫興平曾表示,平價上網(wǎng)才能使光伏行業(yè)獲得更大的發(fā)展空間,但平價上網(wǎng)的突破不僅僅取決于技術(shù)進(jìn)步和上游制造業(yè)成本降低這兩大因素,發(fā)電項(xiàng)目的土地、稅收、融資等非光伏成本正左右我國光伏平價上網(wǎng)的進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)需要光伏行業(yè)自身的努力,同時也需要政策創(chuàng)新形成合力。
據(jù)了解,土地成本及不合理收費(fèi),已成為干擾光伏發(fā)電成本下降繞不開的因素。2015年國土資源部曾下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》,提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分,可按原地類認(rèn)定,不改變土地用途,在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注,用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議,用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。
但是在項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)過程中,差別化用地政策落實(shí)程度不一,大多數(shù)地區(qū)對占用未利用地、農(nóng)用地的光伏項(xiàng)目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù),大幅提高了建設(shè)成本。以20兆瓦的光伏電站為例,工業(yè)用地出讓按最低價標(biāo)準(zhǔn)約為4萬元/畝,僅新增的土地成本就要超過2000萬元,如果在建設(shè)用地費(fèi)用高的地區(qū)成本則更高,這對中東部地區(qū)光伏發(fā)展造成很大影響。
同時,稅收等不確定因素加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》,“人均耕地不超過1畝的,單位稅額為每平方米10元~50元”,即對于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定,城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率:大城市1.5~30元,中等城市1.2~24元,小城市0.9~18元,縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6~12元,調(diào)整空間達(dá)到20倍。由于地區(qū)間稅收執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大,造成光伏發(fā)電項(xiàng)目難以把控投資風(fēng)險。此外,相比國際上的稅務(wù)投資人概念,即全社會投資免稅,國內(nèi)的社會稅收政策對光伏等新能源的支持力度仍顯單薄。
最后,融資成本過高掣肘光伏發(fā)電的市場競爭力。由于光伏電站建設(shè)具有建設(shè)資金密集的特點(diǎn),一次性資金投入高、回收周期較慢,前期需要大量的資金介入,良好的融資環(huán)境和有力的金融支持成為光伏實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。隨著美國減稅加息、國內(nèi)發(fā)展實(shí)體制造經(jīng)濟(jì)等政策調(diào)整,將引起國內(nèi)其他主體經(jīng)濟(jì)體被迫加息以應(yīng)對本國資本外流的風(fēng)險,這導(dǎo)致企業(yè)直接融資成本增加;與此同時新政出臺引發(fā)資本對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心受挫,融資形勢更為緊張。目前國內(nèi)光伏電站的貸款利率徘徊在6.5%,上浮至10%時有發(fā)生;全社會平均融資成本7.6%,與海外市場融資成本普遍低于2%差距較大。
相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,在國內(nèi)市場,由國家能源局組織招標(biāo)的10個應(yīng)用領(lǐng)跑者基地,由于對土地稅費(fèi)等建設(shè)邊界條件有嚴(yán)格把控,中標(biāo)價格普遍低于同類資源區(qū)光伏電站上網(wǎng)標(biāo)桿電價,青海格爾木基地已實(shí)現(xiàn)低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價,協(xié)鑫集團(tuán)在青海領(lǐng)跑者項(xiàng)目的投資招標(biāo)中也已報(bào)出0.32元/千瓦時的價格;而在海外市場中,由于更為優(yōu)越的建設(shè)邊界條件,2016年晶科電力以2.42美分/千瓦時中標(biāo)阿布扎比光伏項(xiàng)目,2017年協(xié)鑫集團(tuán)在中東、墨西哥等地區(qū)和國家參與的光伏電站招投標(biāo)中報(bào)價均已低于0.2元/千瓦時且保持盈利。種種實(shí)踐直觀地反映出,在光伏發(fā)電的成本之爭已經(jīng)從組件成本上升為電站的系統(tǒng)成本之爭時,非技術(shù)成本是電價居高不下的主要推手。當(dāng)土地稅費(fèi)、融資成本等邊界條件均被設(shè)定和滿足,光伏發(fā)電或許可以自然而然地從“貴族化”走向“貧民化”。
新政的出臺將不可避免地造成行業(yè)在一定時間內(nèi)的萎縮,而及時降低轉(zhuǎn)嫁給光伏行業(yè)的非技術(shù)成本可以在一定程度上減緩行業(yè)的大起大落。目前,國家已明確表態(tài)支持企業(yè)在西部荒漠地區(qū)建設(shè)大型可再生能源基地,急需政府盡快出臺配套措施降低土地使用成本,對于荒漠化地區(qū)免征土地使用稅。同時,促進(jìn)金融界與新能源產(chǎn)業(yè)的擁抱力度,推進(jìn)金融創(chuàng)新,以更為優(yōu)惠的貸款政策推動光伏平價上網(wǎng)進(jìn)程。
正如光伏“領(lǐng)跑者”和我國企業(yè)在海外市場的實(shí)踐所印證的,當(dāng)非技術(shù)成本被有效剝離,至少在西部等太陽能資源好的地區(qū),即時即刻可以實(shí)現(xiàn)不需要補(bǔ)貼的平價光伏發(fā)電,以此進(jìn)一步擴(kuò)大新能源的市場規(guī)模,同時拉動國內(nèi)市場對上游產(chǎn)品的需求,平復(fù)新政引起的產(chǎn)業(yè)鏈震蕩,整個行業(yè)也可以從補(bǔ)貼下的政策市場向平價的自然市場實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡,我國未來的光伏產(chǎn)業(yè)和能源轉(zhuǎn)型也可以在良性循環(huán)的軌道上持續(xù)加速。
從政策驅(qū)動切換到考核驅(qū)動,需要完整的配套政策體系
根據(jù)多家主流咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)測,2018年我國光伏裝機(jī)容量在新政對于規(guī)模指標(biāo)的嚴(yán)控下會出現(xiàn)急劇下滑,樂觀估計(jì)保持35吉瓦規(guī)模,而悲觀預(yù)期將跌至25吉瓦,相當(dāng)于2017年裝機(jī)規(guī)模的腰斬。在新政出臺后的一個月,光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷的“六月寒”,使該行業(yè)“從春天極速邁入寒冬”的說法不絕于耳。
行業(yè)恐慌未必是杞人憂天。在2012年德國取消光伏補(bǔ)貼后,裝機(jī)容量從7.6吉瓦斷崖式下跌至3.3吉瓦,隨后每年新增裝機(jī)仍保持在1~2吉瓦的低位徘徊,規(guī)??s減產(chǎn)生的壓力最終傳導(dǎo)至上游生產(chǎn)制造端,導(dǎo)致德國本土光伏生產(chǎn)企業(yè)在1~2年內(nèi)相繼沉沙折戟,而這也正是國內(nèi)光伏企業(yè)的普遍擔(dān)憂,生產(chǎn)制造端的停工停產(chǎn)不僅關(guān)乎百萬職工的就業(yè),同時工藝和科技創(chuàng)新的停滯也將影響到光伏產(chǎn)品在全球市場的競爭力和整個產(chǎn)業(yè)鏈的影響力。
當(dāng)前,我國能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵時期。光伏產(chǎn)業(yè)作為我國著重培育的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),無論從能源價值、環(huán)境價值,亦或是國家能源安全戰(zhàn)略的需求,都滿足國家利益的發(fā)展需要。在長期“營養(yǎng)不良”的條件下光伏行業(yè)能否挺過“寒冬”,還要看國家在盡力彌合補(bǔ)貼缺口的同時,是否能在配套政策上“切換頻道”,將可再生能源在能源系統(tǒng)中的占比要求從“軟性”調(diào)為“剛性”,從利益驅(qū)動轉(zhuǎn)向考核驅(qū)動,以此倒逼新能源發(fā)展。
據(jù)了解,在新政未出臺前,部分地方政府覬覦光伏行業(yè)的利潤空間,以資源出讓費(fèi)等形式將本應(yīng)由地方政府承擔(dān)投資責(zé)任的社會公益事業(yè)投資轉(zhuǎn)接給新能源企業(yè)或向其分?jǐn)傎M(fèi)用,以“捆綁銷售”綁架項(xiàng)目業(yè)主,使得光伏項(xiàng)目除平價上網(wǎng)之外還背負(fù)了更多的“義務(wù)”。在新政出臺后,光伏企業(yè)收益率將大幅縮減,“無利可圖”也在一定程度上打擊了部分地方政府發(fā)展新能源的積極性。換句話說,光伏平價上網(wǎng)進(jìn)程的快慢,在某種程度上還取決于地方政府對于能源轉(zhuǎn)型的態(tài)度。
今年3月,國家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》,制定了各省級行政區(qū)域的市場主體非水可再生能源電力配額指標(biāo),根據(jù)要求,2017年度全國還有21個?。▍^(qū)、市)未達(dá)到2018年配額指標(biāo)。
業(yè)內(nèi)相關(guān)人士建議,綠證與節(jié)能減排指標(biāo)相掛鉤、與可再生能源配額制相配合,是實(shí)現(xiàn)剛性考核的有效方式。目前實(shí)行的自愿認(rèn)購制度,使“誰來買單”的問題懸而未決。去年7月國家正式實(shí)施可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購制度,希望借助社會力量緩解國家補(bǔ)貼壓力,營造全社會消費(fèi)綠色電力的良好氛圍。但實(shí)際的推行效果卻不盡如人意——截至2018年6月累計(jì)出售綠證27250個,由于光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼強(qiáng)度超過風(fēng)電較多等因素,光伏綠證交易量僅為149個。
相關(guān)人士表示,目前綠證的購買者多為用電企業(yè)和個人,是全社會綠色環(huán)保意識覺醒的體現(xiàn)。而綠證與節(jié)能減排指標(biāo)相掛鉤,可以從更廣義的角度定義購買者的范圍,促進(jìn)綠電的消納和發(fā)展。比如一個企業(yè)在生產(chǎn)過程中造成了粉塵等環(huán)境污染,是否可以考慮通過購買綠電來抵消?在國家控制光伏規(guī)模后,傳統(tǒng)發(fā)電裝機(jī)占比較大的發(fā)電企業(yè)是否可以通過購買綠證來調(diào)整其裝機(jī)占比,避免可再生能源配額制附加于發(fā)電企業(yè)后可能引發(fā)“重建輕用”的傾向,加劇可再生能源消納問題。當(dāng)然,政策的制定取決于國家對于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的希冀和推動能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略布局。
從另一個角度來說,新政出臺后的產(chǎn)業(yè)整合是我國光伏市場化進(jìn)步的要求,光伏產(chǎn)業(yè)若要加強(qiáng)市場化,則需要增加更多市場化的手段,降低光伏發(fā)電市場化交易的成本。通過上網(wǎng)標(biāo)桿電價,光伏發(fā)電被賦予了其能源價值;可再生能源基金體現(xiàn)了其減排價值和環(huán)境價值。當(dāng)補(bǔ)貼退坡和新能源的環(huán)境效益逐步凸顯的時候,綠證既是全社會履行綠色發(fā)展社會責(zé)任的有效渠道,同時也是新能源實(shí)現(xiàn)市場化的重要媒介。
正如我國光伏發(fā)展歷程中由“度電補(bǔ)貼”替代“事前補(bǔ)貼”遏制住了“騙補(bǔ)”亂象,新政作為能源體系和發(fā)展軌跡中的重要環(huán)節(jié),給“持續(xù)高熱”的光伏產(chǎn)業(yè)下了一劑“退燒藥”,扶正這個能源領(lǐng)域的“新興事物”走上理性、高質(zhì)量發(fā)展的軌道。而光伏行業(yè)再“熱鬧”,其在我國能源系統(tǒng)中的占比依然很低的事實(shí)不可忽視。
據(jù)了解,盡管我國新能源棄風(fēng)棄光率逐年下降,但未上網(wǎng)的發(fā)電成本仍需平攤到上網(wǎng)電量中,消納問題也是導(dǎo)致光伏發(fā)電成本較高的因素之一。相關(guān)業(yè)內(nèi)人士呼吁,在目前“領(lǐng)跑者”的實(shí)踐基礎(chǔ)上,在青海、新疆等太陽能資源較好的地區(qū)嘗試探索類似改革試驗(yàn)區(qū)的平價上網(wǎng)基地,以特高壓為“主動脈”,點(diǎn)對點(diǎn)輸送至江蘇、浙江、河南、山東等缺電省份,在技術(shù)上解決負(fù)荷差異引起的消納問題的同時,配套政策性銀行介入和相關(guān)土地稅費(fèi)減免等政策,以平價上網(wǎng)為契機(jī),進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源占比提升。
回過頭看,任何一個行業(yè)從稚嫩走向成熟,都離不開完整的配套政策體系。光伏產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,不僅涉及新能源與傳統(tǒng)能源、新能源與電網(wǎng)等能源系統(tǒng)的內(nèi)部問題,同時還牽扯到金融、地方政府等各種外部利益協(xié)調(diào)。光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要國家以堅(jiān)定的綠色發(fā)展理念和深化能源革命的意志為基礎(chǔ),調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局,優(yōu)化營商環(huán)境,使發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多消納清潔能源的責(zé)任,推動我國能源轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展。
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補(bǔ)貼退坡,上網(wǎng)電價下調(diào),嚴(yán)控需補(bǔ)貼的光伏電站建設(shè)規(guī)模,鼓勵平價光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展。光伏“531”新政(以下簡稱新政)的出臺釋放出強(qiáng)烈的信號——光伏平價上網(wǎng)時代已被“激活”。
從2006年“擁硅為王”催生出國內(nèi)第一條千噸級多晶硅生產(chǎn)線,到2011年“雙反”倒逼下以“國五條”為標(biāo)志啟動國內(nèi)光伏市場,兩年后以無錫尚德、賽維等光伏明星企業(yè)破產(chǎn)出局引發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)第一次劇震,再到2018年新政賦予光伏行業(yè)的“成人禮”。十余年間,我國光伏產(chǎn)業(yè)擺脫“兩頭在外”的束縛,以53吉瓦(截至2017年底)的裝機(jī)容量、95%的技術(shù)自有化和5000億元人民幣的產(chǎn)業(yè)鏈年產(chǎn)價值,成為領(lǐng)先全球的光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。
基于能源革命,基于綠色發(fā)展,基于產(chǎn)業(yè)培育,對于光伏這樣一個極具代表性的新興產(chǎn)業(yè),在培育初期以國家補(bǔ)貼為產(chǎn)業(yè)“造血”無可厚非。然而被冠以“斷奶”之名的新政一出,業(yè)內(nèi)的“集體恐慌”持續(xù)發(fā)酵,最直接的表現(xiàn)就是資本市場光伏板塊集體下挫,31家A股光伏上市公司3個交易日蒸發(fā)市值654.06億元;同時由于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展以國家政策作為背書,新政直接影響到金融機(jī)構(gòu)對行業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性的信心,部分金融機(jī)構(gòu)對光伏項(xiàng)目融資和光伏企業(yè)貸款進(jìn)行提前匯款或停止放款,融資環(huán)境受到?jīng)_擊;另一方面,受指標(biāo)嚴(yán)控,補(bǔ)貼缺口和無緩沖期的電價、補(bǔ)貼下調(diào),使得部分項(xiàng)目面臨虧損,施工企業(yè)和設(shè)備供應(yīng)商瀕臨停產(chǎn)、裁員??梢灶A(yù)見,在短期內(nèi),沒有掌握核心技術(shù)和成本優(yōu)勢的部分小制造企業(yè)將被加速淘汰出局。一時間,業(yè)內(nèi)“斷奶”后的痛哭聲不絕于耳,在強(qiáng)烈的恐慌情緒下部分小規(guī)模光伏企業(yè)及落后產(chǎn)能仍被動地寄希望于殘酷的行業(yè)洗牌可以晚一些到來。
的確,以新政激活的光伏平價上網(wǎng)時代的確比預(yù)期提前。按照國家能源發(fā)展規(guī)劃路線,國內(nèi)實(shí)現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)的時間節(jié)點(diǎn)設(shè)定在2020年,而業(yè)內(nèi)普遍樂觀認(rèn)為該時間可以提前至2019年。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),在度電建設(shè)成本方面,目前國內(nèi)光伏每瓦組件建設(shè)成本已從40~50元降低至4~5元,2009年光伏行業(yè)內(nèi)“每瓦生產(chǎn)成本低于1美元”的夢想早已成為現(xiàn)實(shí);在上網(wǎng)電價方面,光伏領(lǐng)跑基地項(xiàng)目通過競爭產(chǎn)生的上網(wǎng)電價,較當(dāng)?shù)毓夥暇W(wǎng)標(biāo)桿電價每千瓦時下降0.19~0.31元,平均下降0.24元,其中最低電價為青海格爾木基地0.31元/千瓦時,已低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價。光伏平價上網(wǎng)或已具備充分理由。
或許,用“恰逢其時”描述“新政”出臺的時機(jī)更為確切。從可再生能源基金收入的角度來看,長期以來,由于自備電廠基金欠收等歷史欠賬,征收率僅為75%,每年至少欠收200億元。截至目前,累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)1200億元,其中光伏缺口已逾400億元。從支出的角度來看,由于之前未對自發(fā)自用的分布式發(fā)電項(xiàng)目做配額制限制,近兩年分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,僅今年1~4月新增裝機(jī)近900萬千瓦,同比增長約1.8倍。建設(shè)規(guī)模失控的苗頭與補(bǔ)貼承受能力嚴(yán)重失衡,財(cái)政壓力驟增。超期的補(bǔ)貼缺口,導(dǎo)致新建光伏電站的現(xiàn)金流僅為正常值的20%~45%,發(fā)電企業(yè)欠補(bǔ)效應(yīng)倒推至產(chǎn)業(yè)上游,形成貫穿全產(chǎn)業(yè)的債務(wù)鏈,系統(tǒng)風(fēng)險急劇增加。從產(chǎn)能的角度來看,火熱的光伏發(fā)電市場催生了光伏企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)的沖動,光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能,產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品質(zhì)量和電站建設(shè)質(zhì)量問題層出。
假設(shè),2018年光伏電站的規(guī)模繼續(xù)高歌猛進(jìn),“普天同慶”的光伏市場必將吸引更多良莠不齊的資本進(jìn)入,而當(dāng)光伏平價上網(wǎng)時代來臨,必將引發(fā)更為殘酷的產(chǎn)業(yè)整合;補(bǔ)貼難以維系的同時系統(tǒng)風(fēng)險隨之增大,不利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康良性發(fā)展。或者說,迫使光伏產(chǎn)業(yè)從大到強(qiáng)的“成人禮”早一天比晚一天更好。
而今,新政出臺對于指標(biāo)嚴(yán)控和補(bǔ)貼退坡已落下實(shí)錘,我國光伏產(chǎn)業(yè)“烈火熬油”、追求規(guī)模擴(kuò)張的時代已落幕,行業(yè)洗牌正推進(jìn)著技術(shù)進(jìn)步、發(fā)電成本降低和平價上網(wǎng)的進(jìn)程;產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰催促光伏行業(yè)從政策培育期走向競爭階段的自然市場,促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中,進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球領(lǐng)先地位,培育更多世界級光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。
從政策托底市場轉(zhuǎn)向自然競爭市場,非技術(shù)成本左右進(jìn)程
價格是市場競爭中最核心的要素之一。電力的商品屬性,決定了其在競爭階段同樣要遵循以質(zhì)優(yōu)價廉贏取市場份額的競爭法則。
通過十余年間自身的努力,我國光伏產(chǎn)業(yè)從無到有,從小到大;從硅材料到電池組件到電站建設(shè),在不斷的自我淘汰的過程中,已形成了具有較強(qiáng)國際競爭力的一體化全產(chǎn)業(yè)鏈。政策紅利推動我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長,產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)升級,下游應(yīng)用市場蓬勃發(fā)展。而與此形成鮮明對比的是,在制造規(guī)模全球第一,技術(shù)研發(fā)全球領(lǐng)先的國家,卻存在著發(fā)電成本高于國際水平的怪相,平價上網(wǎng)的進(jìn)程與光伏強(qiáng)國的地位不相匹配。
協(xié)鑫新能源總裁孫興平曾表示,平價上網(wǎng)才能使光伏行業(yè)獲得更大的發(fā)展空間,但平價上網(wǎng)的突破不僅僅取決于技術(shù)進(jìn)步和上游制造業(yè)成本降低這兩大因素,發(fā)電項(xiàng)目的土地、稅收、融資等非光伏成本正左右我國光伏平價上網(wǎng)的進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)需要光伏行業(yè)自身的努力,同時也需要政策創(chuàng)新形成合力。
據(jù)了解,土地成本及不合理收費(fèi),已成為干擾光伏發(fā)電成本下降繞不開的因素。2015年國土資源部曾下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》,提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分,可按原地類認(rèn)定,不改變土地用途,在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注,用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議,用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。
但是在項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)過程中,差別化用地政策落實(shí)程度不一,大多數(shù)地區(qū)對占用未利用地、農(nóng)用地的光伏項(xiàng)目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù),大幅提高了建設(shè)成本。以20兆瓦的光伏電站為例,工業(yè)用地出讓按最低價標(biāo)準(zhǔn)約為4萬元/畝,僅新增的土地成本就要超過2000萬元,如果在建設(shè)用地費(fèi)用高的地區(qū)成本則更高,這對中東部地區(qū)光伏發(fā)展造成很大影響。
同時,稅收等不確定因素加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》,“人均耕地不超過1畝的,單位稅額為每平方米10元~50元”,即對于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定,城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率:大城市1.5~30元,中等城市1.2~24元,小城市0.9~18元,縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6~12元,調(diào)整空間達(dá)到20倍。由于地區(qū)間稅收執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大,造成光伏發(fā)電項(xiàng)目難以把控投資風(fēng)險。此外,相比國際上的稅務(wù)投資人概念,即全社會投資免稅,國內(nèi)的社會稅收政策對光伏等新能源的支持力度仍顯單薄。
最后,融資成本過高掣肘光伏發(fā)電的市場競爭力。由于光伏電站建設(shè)具有建設(shè)資金密集的特點(diǎn),一次性資金投入高、回收周期較慢,前期需要大量的資金介入,良好的融資環(huán)境和有力的金融支持成為光伏實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。隨著美國減稅加息、國內(nèi)發(fā)展實(shí)體制造經(jīng)濟(jì)等政策調(diào)整,將引起國內(nèi)其他主體經(jīng)濟(jì)體被迫加息以應(yīng)對本國資本外流的風(fēng)險,這導(dǎo)致企業(yè)直接融資成本增加;與此同時新政出臺引發(fā)資本對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心受挫,融資形勢更為緊張。目前國內(nèi)光伏電站的貸款利率徘徊在6.5%,上浮至10%時有發(fā)生;全社會平均融資成本7.6%,與海外市場融資成本普遍低于2%差距較大。
相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,在國內(nèi)市場,由國家能源局組織招標(biāo)的10個應(yīng)用領(lǐng)跑者基地,由于對土地稅費(fèi)等建設(shè)邊界條件有嚴(yán)格把控,中標(biāo)價格普遍低于同類資源區(qū)光伏電站上網(wǎng)標(biāo)桿電價,青海格爾木基地已實(shí)現(xiàn)低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價,協(xié)鑫集團(tuán)在青海領(lǐng)跑者項(xiàng)目的投資招標(biāo)中也已報(bào)出0.32元/千瓦時的價格;而在海外市場中,由于更為優(yōu)越的建設(shè)邊界條件,2016年晶科電力以2.42美分/千瓦時中標(biāo)阿布扎比光伏項(xiàng)目,2017年協(xié)鑫集團(tuán)在中東、墨西哥等地區(qū)和國家參與的光伏電站招投標(biāo)中報(bào)價均已低于0.2元/千瓦時且保持盈利。種種實(shí)踐直觀地反映出,在光伏發(fā)電的成本之爭已經(jīng)從組件成本上升為電站的系統(tǒng)成本之爭時,非技術(shù)成本是電價居高不下的主要推手。當(dāng)土地稅費(fèi)、融資成本等邊界條件均被設(shè)定和滿足,光伏發(fā)電或許可以自然而然地從“貴族化”走向“貧民化”。
新政的出臺將不可避免地造成行業(yè)在一定時間內(nèi)的萎縮,而及時降低轉(zhuǎn)嫁給光伏行業(yè)的非技術(shù)成本可以在一定程度上減緩行業(yè)的大起大落。目前,國家已明確表態(tài)支持企業(yè)在西部荒漠地區(qū)建設(shè)大型可再生能源基地,急需政府盡快出臺配套措施降低土地使用成本,對于荒漠化地區(qū)免征土地使用稅。同時,促進(jìn)金融界與新能源產(chǎn)業(yè)的擁抱力度,推進(jìn)金融創(chuàng)新,以更為優(yōu)惠的貸款政策推動光伏平價上網(wǎng)進(jìn)程。
正如光伏“領(lǐng)跑者”和我國企業(yè)在海外市場的實(shí)踐所印證的,當(dāng)非技術(shù)成本被有效剝離,至少在西部等太陽能資源好的地區(qū),即時即刻可以實(shí)現(xiàn)不需要補(bǔ)貼的平價光伏發(fā)電,以此進(jìn)一步擴(kuò)大新能源的市場規(guī)模,同時拉動國內(nèi)市場對上游產(chǎn)品的需求,平復(fù)新政引起的產(chǎn)業(yè)鏈震蕩,整個行業(yè)也可以從補(bǔ)貼下的政策市場向平價的自然市場實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡,我國未來的光伏產(chǎn)業(yè)和能源轉(zhuǎn)型也可以在良性循環(huán)的軌道上持續(xù)加速。
從政策驅(qū)動切換到考核驅(qū)動,需要完整的配套政策體系
根據(jù)多家主流咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)測,2018年我國光伏裝機(jī)容量在新政對于規(guī)模指標(biāo)的嚴(yán)控下會出現(xiàn)急劇下滑,樂觀估計(jì)保持35吉瓦規(guī)模,而悲觀預(yù)期將跌至25吉瓦,相當(dāng)于2017年裝機(jī)規(guī)模的腰斬。在新政出臺后的一個月,光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷的“六月寒”,使該行業(yè)“從春天極速邁入寒冬”的說法不絕于耳。
行業(yè)恐慌未必是杞人憂天。在2012年德國取消光伏補(bǔ)貼后,裝機(jī)容量從7.6吉瓦斷崖式下跌至3.3吉瓦,隨后每年新增裝機(jī)仍保持在1~2吉瓦的低位徘徊,規(guī)模縮減產(chǎn)生的壓力最終傳導(dǎo)至上游生產(chǎn)制造端,導(dǎo)致德國本土光伏生產(chǎn)企業(yè)在1~2年內(nèi)相繼沉沙折戟,而這也正是國內(nèi)光伏企業(yè)的普遍擔(dān)憂,生產(chǎn)制造端的停工停產(chǎn)不僅關(guān)乎百萬職工的就業(yè),同時工藝和科技創(chuàng)新的停滯也將影響到光伏產(chǎn)品在全球市場的競爭力和整個產(chǎn)業(yè)鏈的影響力。
當(dāng)前,我國能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵時期。光伏產(chǎn)業(yè)作為我國著重培育的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),無論從能源價值、環(huán)境價值,亦或是國家能源安全戰(zhàn)略的需求,都滿足國家利益的發(fā)展需要。在長期“營養(yǎng)不良”的條件下光伏行業(yè)能否挺過“寒冬”,還要看國家在盡力彌合補(bǔ)貼缺口的同時,是否能在配套政策上“切換頻道”,將可再生能源在能源系統(tǒng)中的占比要求從“軟性”調(diào)為“剛性”,從利益驅(qū)動轉(zhuǎn)向考核驅(qū)動,以此倒逼新能源發(fā)展。
據(jù)了解,在新政未出臺前,部分地方政府覬覦光伏行業(yè)的利潤空間,以資源出讓費(fèi)等形式將本應(yīng)由地方政府承擔(dān)投資責(zé)任的社會公益事業(yè)投資轉(zhuǎn)接給新能源企業(yè)或向其分?jǐn)傎M(fèi)用,以“捆綁銷售”綁架項(xiàng)目業(yè)主,使得光伏項(xiàng)目除平價上網(wǎng)之外還背負(fù)了更多的“義務(wù)”。在新政出臺后,光伏企業(yè)收益率將大幅縮減,“無利可圖”也在一定程度上打擊了部分地方政府發(fā)展新能源的積極性。換句話說,光伏平價上網(wǎng)進(jìn)程的快慢,在某種程度上還取決于地方政府對于能源轉(zhuǎn)型的態(tài)度。
今年3月,國家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》,制定了各省級行政區(qū)域的市場主體非水可再生能源電力配額指標(biāo),根據(jù)要求,2017年度全國還有21個?。▍^(qū)、市)未達(dá)到2018年配額指標(biāo)。
業(yè)內(nèi)相關(guān)人士建議,綠證與節(jié)能減排指標(biāo)相掛鉤、與可再生能源配額制相配合,是實(shí)現(xiàn)剛性考核的有效方式。目前實(shí)行的自愿認(rèn)購制度,使“誰來買單”的問題懸而未決。去年7月國家正式實(shí)施可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購制度,希望借助社會力量緩解國家補(bǔ)貼壓力,營造全社會消費(fèi)綠色電力的良好氛圍。但實(shí)際的推行效果卻不盡如人意——截至2018年6月累計(jì)出售綠證27250個,由于光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼強(qiáng)度超過風(fēng)電較多等因素,光伏綠證交易量僅為149個。
相關(guān)人士表示,目前綠證的購買者多為用電企業(yè)和個人,是全社會綠色環(huán)保意識覺醒的體現(xiàn)。而綠證與節(jié)能減排指標(biāo)相掛鉤,可以從更廣義的角度定義購買者的范圍,促進(jìn)綠電的消納和發(fā)展。比如一個企業(yè)在生產(chǎn)過程中造成了粉塵等環(huán)境污染,是否可以考慮通過購買綠電來抵消?在國家控制光伏規(guī)模后,傳統(tǒng)發(fā)電裝機(jī)占比較大的發(fā)電企業(yè)是否可以通過購買綠證來調(diào)整其裝機(jī)占比,避免可再生能源配額制附加于發(fā)電企業(yè)后可能引發(fā)“重建輕用”的傾向,加劇可再生能源消納問題。當(dāng)然,政策的制定取決于國家對于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的希冀和推動能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略布局。
從另一個角度來說,新政出臺后的產(chǎn)業(yè)整合是我國光伏市場化進(jìn)步的要求,光伏產(chǎn)業(yè)若要加強(qiáng)市場化,則需要增加更多市場化的手段,降低光伏發(fā)電市場化交易的成本。通過上網(wǎng)標(biāo)桿電價,光伏發(fā)電被賦予了其能源價值;可再生能源基金體現(xiàn)了其減排價值和環(huán)境價值。當(dāng)補(bǔ)貼退坡和新能源的環(huán)境效益逐步凸顯的時候,綠證既是全社會履行綠色發(fā)展社會責(zé)任的有效渠道,同時也是新能源實(shí)現(xiàn)市場化的重要媒介。
正如我國光伏發(fā)展歷程中由“度電補(bǔ)貼”替代“事前補(bǔ)貼”遏制住了“騙補(bǔ)”亂象,新政作為能源體系和發(fā)展軌跡中的重要環(huán)節(jié),給“持續(xù)高熱”的光伏產(chǎn)業(yè)下了一劑“退燒藥”,扶正這個能源領(lǐng)域的“新興事物”走上理性、高質(zhì)量發(fā)展的軌道。而光伏行業(yè)再“熱鬧”,其在我國能源系統(tǒng)中的占比依然很低的事實(shí)不可忽視。
據(jù)了解,盡管我國新能源棄風(fēng)棄光率逐年下降,但未上網(wǎng)的發(fā)電成本仍需平攤到上網(wǎng)電量中,消納問題也是導(dǎo)致光伏發(fā)電成本較高的因素之一。相關(guān)業(yè)內(nèi)人士呼吁,在目前“領(lǐng)跑者”的實(shí)踐基礎(chǔ)上,在青海、新疆等太陽能資源較好的地區(qū)嘗試探索類似改革試驗(yàn)區(qū)的平價上網(wǎng)基地,以特高壓為“主動脈”,點(diǎn)對點(diǎn)輸送至江蘇、浙江、河南、山東等缺電省份,在技術(shù)上解決負(fù)荷差異引起的消納問題的同時,配套政策性銀行介入和相關(guān)土地稅費(fèi)減免等政策,以平價上網(wǎng)為契機(jī),進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源占比提升。
回過頭看,任何一個行業(yè)從稚嫩走向成熟,都離不開完整的配套政策體系。光伏產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,不僅涉及新能源與傳統(tǒng)能源、新能源與電網(wǎng)等能源系統(tǒng)的內(nèi)部問題,同時還牽扯到金融、地方政府等各種外部利益協(xié)調(diào)。光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要國家以堅(jiān)定的綠色發(fā)展理念和深化能源革命的意志為基礎(chǔ),調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局,優(yōu)化營商環(huán)境,使發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多消納清潔能源的責(zé)任,推動我國能源轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展。