分類政策減少了垃圾，焚燒爐依然建設不停，中國的垃圾處置政策應該統(tǒng)一標準和更精細化。
今年是中國強制垃圾分類的第四年，一系列政策不僅影響著居民的行為，也隱形地沖擊了垃圾末端處置行業(yè)。在這四年里，中國的生活垃圾焚燒廠數量和處置能力都翻了一番左右。但是，伴隨著分類后垃圾的減量，部分焚燒企業(yè)開始“吃不飽”。
5月，蕪湖生態(tài)委托上海青悅，一家關注環(huán)境數據的環(huán)保組織，對生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數據公開平臺上的工廠運營數據做了整理。這個平臺由生態(tài)環(huán)境部主導，從2020年1月起，每日公開全國生活垃圾焚燒廠前一日的污染物日均值和運行數據。
結果顯示，5月份全國的生活垃圾焚燒發(fā)電廠“計劃內停運”8499天次，也就是焚燒廠的一個焚燒爐停運一天的情況在這個月內發(fā)生了8499次，甚至有部分焚燒爐當月超過一半的時間沒有開機。除去設備老化等停運因素，這意味著相當多的垃圾焚燒爐閑置了。
一方面是垃圾焚燒廠的不斷增加，處置能力大幅度提升；另一方面是垃圾分類后，焚燒廠無垃圾可燒，垃圾焚燒行業(yè)陷入產能過剩的僵局。要滿足過剩的焚燒產能，反過來可能會使更多垃圾被焚燒處置，有違垃圾分類的初衷。這種局面背后，是不同部委間相互矛盾的政策。加強地區(qū)間和部門間的政策協調，從城市基礎設施屬性上科學處置垃圾，方能推進垃圾分類政策。
分類后焚燒減量
目前中國只有上海市公布了可回收垃圾的量。在垃圾分類進入“強制時代”后，從上海的數據可以看到可回收物和濕垃圾回收量的增加，這是導致焚燒垃圾減少的一個因素。
上海在2019年7月開始實施具有強制性的生活分類政策后，干垃圾的量不增反降。以2021年為例，上海市共分出濕垃圾和可回收物合計646.1萬噸，占生活垃圾產生量的比率超過54%，而這一比例在2018年僅為不及21%。
干垃圾的減少對生活垃圾焚燒廠處置量的影響十分明顯。在分類實施前，垃圾“燒不完”。2018年上海市滿負荷運轉的情況下焚燒處置能力281萬噸/年。由于垃圾太多，焚燒廠超負荷運轉，當年實際的處置量是386萬噸，另有387萬噸左右填埋處置。也就是說，焚燒占了干垃圾處置的大約一半。
而分類實施后干垃圾減少，垃圾焚燒廠呈現“吃不飽”狀態(tài)，即焚燒廠因無垃圾可燒而被迫停運的情況。以上海老港固廢綜合開發(fā)有限公司為例，在今年5月份的垃圾焚燒廠運行數據中，該公司的12個焚燒爐有88天次的停運。2021年，上海市垃圾焚燒處置能力是765萬噸/年，實際處置量為665.2萬噸。焚燒能力超過了需要被焚燒的量。
今年5月，住房和城鄉(xiāng)建設部（住建部）表示，爭取在2025年底前基本實現地級及以上城市居民小區(qū)垃圾分類全覆蓋。如果垃圾分類得到進一步推進，減量帶來的垃圾焚燒廠“吃不飽”的情況可能會更加嚴重。
焚燒廠“產能過?！?/strong>
住建部自“十二五”開始對焚燒設定明確考核指標，后又在《”十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》（簡稱”十四五”規(guī)劃）中進一步提高目標:“到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右”。
在考核指標的激勵下，生活垃圾焚燒廠出現了爆發(fā)式增長，工廠數量從2011年的130座倍增到了今年的927座，焚燒的處置能力在2022年底就超過100萬噸/日，提前三年超額完成了“十四五”規(guī)劃。
除了垃圾分類在源頭上減少了焚燒量之外，在工廠的投資建設階段，生活垃圾收集運輸能力的過高估計、焚燒企業(yè)搶占市場時的產能布局、地方政府為了招商引資目的虛報數據、地區(qū)之間難以共享等等，都可能造成垃圾焚燒的“產能過剩”，即生活垃圾焚燒處置能力超過生活垃圾產生量的情況。
以“產能過剩”指數表示，如果該指數大于100%，則認為該區(qū)域可能存在生活垃圾焚燒“產能過?！钡那闆r。
“產能過?！敝笖?年焚燒處置能力 / 年生活垃圾產生量
根據我對有生活垃圾焚燒廠的29個省區(qū)市的計算，全國2022年平均“產能過?！敝笖禐?00.99%，12個省區(qū)市”產能過?！敝笖党^了100%。
考核指標驅動
垃圾分類帶來焚燒量減少，焚燒廠大量建設卻又閑置，矛盾背后是政策指標的分歧。
在中國，住建部擔任負責垃圾收集、運輸、處置等環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境部負責垃圾管理過程中的環(huán)境監(jiān)管。但在垃圾分類和“無廢城市”政策同步推進后，“回收利用率”這一關鍵考核指標的定義上卻出現了分歧。
2016年，在住建部等制定的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》（“十三五”規(guī)劃）中，有兩個關鍵考核指標：到2020年，焚燒處理能力占比50%、回收利用率達到35%以上。一年后，住建部主持制定的《生活垃圾分類制度實施方案》，該方案重復了上述目標。
但是，這兩份文件都沒有清晰定義“回收利用率”。
2019年，生態(tài)環(huán)境部在《“無廢城市”建設指標體系（試行）》中對“回收利用率”做了定義：”指生活垃圾進入焚燒和填埋設施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾產生量的百分率?！卑凑沾硕x，2015年中國城市生活垃圾的回收利用率僅為15.6%，到2020年底提高到35%幾乎不可能。
但到2021年，住建部等印發(fā)的“十四五”規(guī)劃中，“回收利用率”不見了，改用“資源化利用率”作為考核指標，要求2025年生活垃圾資源化利用率達到60%。在同步印發(fā)的考核文件中，資源化利用率的計算不僅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用，還包括焚燒和填埋。
按照這個定義計算，如果只計算焚燒、不考慮可回收物回收量，2021年的資源化利用率已經高達58.4%，“十四五”規(guī)劃中確定的60%目標似乎能夠輕松提前完成。
執(zhí)行層面，城市生活垃圾由住建部管轄的地方環(huán)衛(wèi)部門負責，資源化利用率指標體系必然會占主導地位。如果地方政府僅根據資源化利用率的定義，發(fā)展焚燒就能實現考核目標，那就有動力興建更多的焚燒廠，焚燒更多的垃圾。而垃圾分類帶來的減量，以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽視。
焚燒的風險
根據住建部的統(tǒng)計，2021年中國城市和縣城共焚燒處置生活垃圾2.1億噸，城市生活垃圾焚燒處置的比率高達73%，焚燒量和焚燒比例的快速增長雖然在表面上緩解了”垃圾圍城”的問題，但經濟、健康和環(huán)境隱患更為嚴峻。
生活垃圾焚燒廠的經營嚴重依賴政府財政補貼。但自2020年起，中國垃圾焚燒行業(yè)被政府欠費的情況日漸嚴重。據2022年8月的一份調查，位于浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5個省份的11家垃圾焚燒廠被拖欠國家和省級電價補貼以及垃圾處置費共4.78億元。
隨著焚燒量的增長，有關垃圾焚燒健康影響的證據也越來越確鑿。以安全防護距離為例，2022年7月刊登的一篇研究根據中國510座生活垃圾焚燒廠的廢氣排放計算發(fā)現，生活垃圾焚燒廠下風向1,000米的危害指數（Hazard Index）和致癌風險（Cancer Risk）均高于安全值，最小約1,500米的防護距離才能將污染物維持在可接受的風險水平，該距離是當前防護距離（300米）的5倍。中國的生活垃圾焚燒廠的數量已經高達927座，單廠處置能力也在不斷增加，健康影響的面積和人群規(guī)模比例會不斷擴大。
環(huán)境上，垃圾焚燒行業(yè)更是一個典型的欠債單位。
2021年焚燒2.1億噸生活垃圾約排放630萬噸危險廢物飛灰，以極低的成本進入垃圾填埋場。從氣候變化角度，中國垃圾焚燒發(fā)電因為被標簽為“綠色”、“低碳”技術，產生的溫室氣體并沒有被納入監(jiān)管。但根據生態(tài)環(huán)境部的數據，2022年中國垃圾焚燒發(fā)電排放二氧化碳當量高達10065萬噸。蕪湖生態(tài)估算發(fā)現，垃圾焚燒發(fā)電的碳排放強度高達1,798千克二氧化碳當量/兆瓦時，遠高于中國電網平均的約600千克二氧化碳當量/兆瓦時。
謹慎新建，共建共享
面對區(qū)域垃圾焚燒的“產能過?！?，通過謹慎新建、共建共享，以及加強農村地區(qū)垃圾分類收運、開展有條件的協同處置都是可能的解決之道。
而按照“十四五”規(guī)劃對焚燒的推動，中國垃圾焚燒行業(yè)“產能過?！钡木置婵赡軙M一步加劇。如果考核指標設定為包含焚燒，那么垃圾可以簡單地一燒了之，就無法實現垃圾分類政策推動的減量、資源化等初衷。
中國的生活垃圾焚燒廠多是社會資本投資建設的，講求經濟回報。在分類后垃圾減量、補貼不到位、健康和環(huán)境等因素影響下，是否要繼續(xù)大干快上，是否還有利可圖都未可知。最重要的是，垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展背后的政策指引，不能脫離了城市基礎設施的屬性，即首先要遵循“固體廢物污染環(huán)境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則”。
評論