劉剛:如何看待當(dāng)前電力體制改革

發(fā)布時間:2017-08-09   來源:中國電力報

  編者按 此文是作者2016年6月3日在西北電力市場建設(shè)研討會上的發(fā)言,現(xiàn)為首次發(fā)表,有刪節(jié)。雖然時間已過去一年,相關(guān)數(shù)據(jù)已經(jīng)滯后,但該文的內(nèi)容和觀點(diǎn)對認(rèn)識當(dāng)前的電力體制改革仍有一定的指導(dǎo)意義和借鑒價值,供讀者參考。

  如何看待當(dāng)前的電力體制改革?這個問題爭論很多、看法很多、觀點(diǎn)很多,怎么評判?衡量的標(biāo)準(zhǔn)只有一個,那就是《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)。中發(fā)9號文是中央政治局常委會和國務(wù)院常務(wù)會議審議通過,是新一輪電力體制改革的綱領(lǐng)和指針。中發(fā)9號文有改革的總體指導(dǎo)思想、遵循的基本原則以及近期28項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。是不是符合中發(fā)9號文的精神,是不是按中發(fā)9號文的要求做了,這是統(tǒng)一思想、判斷是非的總前提總標(biāo)準(zhǔn)。

  電力體制改革已經(jīng)取得初步成效

  2015年3月中發(fā)9號文下發(fā)以來,國家發(fā)展改革委、國家能源局和有關(guān)部門、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、中央主要電力企業(yè)經(jīng)過反復(fù)研究、充分論證、廣泛形成共識,歷時半年多出臺了6個配套文件,為電改落地提供了“施工圖”。云南、貴州、廣東、重慶等幾個省市已經(jīng)率先開展了電改綜合試點(diǎn)和售電側(cè)改革專項(xiàng)試點(diǎn),最近又有山西、廣西開展綜合試點(diǎn)。目前,還有很多省正在編制改革試點(diǎn)方案,其中有些省的改革試點(diǎn)方案已上報省政府,即將上報國家發(fā)展改革委、國家能源局。下一步,改革工作將會在全國更多的地方展開。

  新一輪電改僅僅開始一年多,落地時間不長,應(yīng)該說取得了初步成效,主要體現(xiàn)在以下五個方面:

  一是輸配電價改革已經(jīng)擴(kuò)大到18個省。2015年先行開展試點(diǎn)的安徽等5個省核定輸配電價,輸配電成本均有不同程度核減,多則核減近50多億元,少則10億元。

  二是放開發(fā)電計劃和電力直接交易步伐加快。2015年云南省內(nèi)市場化交易電量達(dá)到320億千瓦時,用戶電價平均降幅0.108元/千瓦時,為工業(yè)企業(yè)實(shí)際減少電費(fèi)支出36億元。2016年貴州放開發(fā)用電計劃比例將達(dá)到30%至40%,預(yù)計降低大工業(yè)用電成本64億元。

  三是電力交易機(jī)構(gòu)由電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)變成了相對獨(dú)立的公司制機(jī)構(gòu)。貴州率先在全國第一個成立了股份制省級電力交易中心;云南擬組建電網(wǎng)企業(yè)相對控股的電力交易中心,已公開向社會募集股東11席。

  四是社會資本踴躍投資售電公司。貴州已工商注冊售電公司42家,云南16家。據(jù)網(wǎng)上統(tǒng)計,全國已注冊售電公司上千家。

  五是初步探索了跨省跨區(qū)市場化交易模式?!坝媱?市場”“存量+增量”的模式基本得到了送、受電省的認(rèn)可,并已開展了增量電量市場化交易。

  電改剛剛啟動,積極的因素在增加,市場的力量在增強(qiáng),潮流的趨勢不可阻擋。

  充分認(rèn)識推進(jìn)電力體制改革面臨的困難和挑戰(zhàn)

  社會上對本輪電改爭論那么多,不就是因?yàn)楸据嗠姼拿媾R很大的困難和挑戰(zhàn)嗎?現(xiàn)在電改進(jìn)入深水區(qū),容易改的事早干完了。習(xí)近平總書記說現(xiàn)在改革是啃硬骨頭、攻堅克難、動奶酪,這在電改中表現(xiàn)得尤為充分。

  一是這次電改涉及到多個部門職責(zé),推進(jìn)改革需要較多的組織協(xié)調(diào)工作。新一輪電改不是哪一個部門能單獨(dú)完成的。在國家發(fā)展改革委、國家能源局層面,就有八個司局直接涉及到電改。在國家層面,還有國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭的電力體制改革部際聯(lián)席會議,負(fù)責(zé)研究協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)。在省層面,也涉及發(fā)改、能源、物價、經(jīng)信等部門,也建立有跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組。

  二是電改對電網(wǎng)企業(yè)帶來深刻影響,它改變了電網(wǎng)企業(yè)的功能定位和運(yùn)營模式。中發(fā)9號文明確提出,遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和電力技術(shù)特性定位電網(wǎng)企業(yè)功能,改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況。改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式,電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為收入來源,而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費(fèi)。改變電網(wǎng)企業(yè)的功能定位和運(yùn)營模式,肯定要有一個過程,不可能一蹴而就。

  三是當(dāng)前電力供大于求的情況下,按照市場化方向推進(jìn)電改,發(fā)電企業(yè)將面臨較大的競爭壓力和挑戰(zhàn)。電改市場化進(jìn)程會加劇發(fā)電企業(yè)分化,既要積極推進(jìn)改革,促進(jìn)發(fā)電企業(yè)參與市場化競爭,又要把握改革進(jìn)度、節(jié)奏和力度,在改革中保障發(fā)電企業(yè)基本利益和穩(wěn)定,不使發(fā)電企業(yè)集團(tuán)因?yàn)楦母镌斐奢^大困難而成為改革阻力,這在下一步改革深入推進(jìn)中,尤其需要注意。

  四是在中國推進(jìn)電改總體上是新生事物,許多問題在實(shí)踐中才能找到答案。落地9號文,既需要頂層設(shè)計,更需要實(shí)踐探索,在中國沒有現(xiàn)成的模式可借鑒,外國的模式也肯定不完全適合中國的情況。中國國家大,各省的情況也不同。我們政府部門中推進(jìn)電改工作的大多數(shù)同志,以前都沒有干過電改,要邊干、邊學(xué)、邊摸索,還要邊爭論,這也不容易。

  對下一步電力體制改革走勢的研判

  一是會有更多省份搞電改?,F(xiàn)在已經(jīng)有至少十幾個省編制了方案,已上報省政府,下一步就上報國家發(fā)展改革委、國家能源局。國家發(fā)展改革委、國家能源局大力支持各地搞電改,對各地上報方案進(jìn)行審核,它不是審批,主要審核是否符合9號文及配套文件精神。下一步各省報上來方案后,可能審核程序更簡單了,所以電改會在更多地方展開,這是個必然。

  二是各省搞電改會有不同模式。一個原因是9號文好多規(guī)定沒有那么具體,給各地留下了探索空間。第二個原因,各地實(shí)際情況不一樣,做法也就不一樣,允許各地按9號文的精神積極探索,大膽創(chuàng)新。

  三是電改進(jìn)程有可能加快。電改開始起步時,大家對9號文的領(lǐng)會,結(jié)合各地情況制定本地改革方案,都是一個耗時、耗力、周折、摸索的過程,一旦找到了路子、走上正軌了,就有可能加速前行。比如,云南省第一個吃螃蟹,它開始提出建設(shè)中國云南電網(wǎng)公司,每個地市都建立一個交易中心。貴州汲取了云南的教訓(xùn),在改革方案制定上后來居上?,F(xiàn)在云南組建電力交易中心股份制的力度可能又超過貴州。云南省、貴州省成為綜合改革試點(diǎn)省還不到一年,電力市場化步伐之快前所未有。當(dāng)然它改革力度越大,可能產(chǎn)生的問題越多。有些問題是改革中的問題,隨著改革深入,自然會塵埃落定。

  四是跨省跨區(qū)市場化交易的步伐也有可能加快?,F(xiàn)在北京交易中心、廣州交易中心平臺已經(jīng)建立了。廣州交易中心已經(jīng)有了初步的市場化思路,第一步要把云貴水電汛期多發(fā)的電量拿過來市場化交易,第二步要在南方區(qū)域搞跨省月度增量的市場化交易,第三步將來要把全部國家計劃和政府間協(xié)議電量市場化。一旦北京、廣州電力交易中心摸索出市場化路子,制定出公平、透明且簡單、易行的交易規(guī)則,能夠妥善協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系,又能為各方接受,在這種情況下跨省跨區(qū)市場化交易進(jìn)程就會加快。

  五是跨幾個省的區(qū)域電力市場會破繭而出??鐜讉€省的區(qū)域電力市場有利于資源在大范圍內(nèi)優(yōu)化配置,有利于幾個省資源優(yōu)勢互補(bǔ),有利于打破省間壁壘,所以區(qū)域電力市場隨著整個電力體制改革的推進(jìn)必然會出現(xiàn)。它雖然在理論上好處很多,但起步難度較大,主要是因?yàn)橐獏f(xié)調(diào)好相關(guān)省的利益,還要取得電網(wǎng)企業(yè)的支持和配合。美國50多個州,就10個電力市場。北歐7個小國聯(lián)成一個跨國區(qū)域電力市場。將來我國區(qū)域電力市場肯定會出現(xiàn),首先出現(xiàn)在京津冀區(qū)域,還是以廣東為中心的南方幾個省,還是今天開會討論的西北區(qū)域電力市場,它既是政府推動的結(jié)果,更是市場選擇的結(jié)果,我們拭目以待。

  電力體制改革對電力企業(yè)的影響

  今天到會的電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)很多,說明大家對電力體制改革高度關(guān)注。電力企業(yè)作為電力市場主體,是改革的主要參與者,也是改革利益調(diào)整的對象。

 ?。ㄒ唬﹄娋W(wǎng)企業(yè)的影響

  一是電網(wǎng)企業(yè)要適應(yīng)改革帶來的轉(zhuǎn)變。這次改革對電網(wǎng)企業(yè)影響很大,要改變電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)投資、電力傳輸、統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況。現(xiàn)在核定輸配電價,交易機(jī)構(gòu)半獨(dú)立,社會資本可以進(jìn)入配電、售電領(lǐng)域,這都是大勢所趨了。今后的電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式,不再是統(tǒng)購統(tǒng)銷吃上網(wǎng)電價和銷售電價的價差,而是按照政府按“準(zhǔn)許成本+合理收益”核定的輸配電價收取過網(wǎng)費(fèi)。這種功能定位和運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變帶來的影響不容忽視,電網(wǎng)企業(yè)要轉(zhuǎn)變理念,主動適應(yīng)改革,積極參與和支持改革,在改革中獲得新的發(fā)展。

  二是確保電網(wǎng)企業(yè)的利益。確保電網(wǎng)企業(yè)通過收取輸配電費(fèi)獲得穩(wěn)定收入來源和合理收益水平。輸配電價已經(jīng)核定的地方,按道理在改革中地方政府就不應(yīng)再讓電網(wǎng)企業(yè)讓利了,否則也不利于電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電網(wǎng)再投資建設(shè)。

 ?。ǘ┌l(fā)電企業(yè)如何參與電力體制改革

  本輪電力體制改革是在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、電力需求明顯放緩、電力供應(yīng)能力總體富余的情況下開展的。發(fā)電企業(yè)在改革中面臨較大壓力和挑戰(zhàn),特別是對發(fā)電成本高的火電企業(yè)挑戰(zhàn)更大。對整個發(fā)電行業(yè)來說,是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,挑戰(zhàn)大于機(jī)遇的。那么,發(fā)電企業(yè)如何參與電力體制改革呢?如何在改革中努力獲取相對穩(wěn)定的收益呢?

  一是獲取優(yōu)先發(fā)電計劃。對規(guī)劃內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)電,在本輪電改中實(shí)行優(yōu)先保障收購,仍執(zhí)行政府定價。調(diào)峰調(diào)頻機(jī)組、熱電聯(lián)產(chǎn)供熱機(jī)組,以及跨省跨區(qū)國家計劃和政府間協(xié)議電量,按電改政策,給予優(yōu)先發(fā)電保障。水電、核電也給予二類優(yōu)先發(fā)電保障。

  二是爭取競爭性市場交易電量。競爭性市場交易分為中長期交易和現(xiàn)貨交易。將來80%以上、甚至90%電量,都要簽訂中長期合同,以維護(hù)發(fā)電企業(yè)相對穩(wěn)定收益。在電力交易中心進(jìn)行集中競爭性報價,報價低的機(jī)組可以獲得市場份額,這對部分成本低、報價低的發(fā)電機(jī)組是機(jī)遇。電廠與用戶簽訂中長期合同,需要電廠轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念,變過去吃計劃電量在家等錢進(jìn)賬,改為走出去找用戶、在市場賣電,轉(zhuǎn)變得越早,就越主動。

  三是發(fā)電權(quán)置換。農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)及居民生活用電實(shí)行優(yōu)先購電。落實(shí)優(yōu)先購電任務(wù),各個公用發(fā)電機(jī)組會分得一部分計劃發(fā)電量,這一部分發(fā)電量可以拿出來與清潔能源發(fā)電進(jìn)行發(fā)電權(quán)置換,從而換得一部分收益。此外,為保證電改平穩(wěn)推進(jìn),也會給電改前已投產(chǎn)運(yùn)行的發(fā)電機(jī)組一個過渡期,繼續(xù)分配一部分基本電量,這也可以用來發(fā)電權(quán)交易。

  四是獲取輔助服務(wù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此次電改要建立市場化輔助服務(wù)分擔(dān)共享新機(jī)制,發(fā)電企業(yè)提供調(diào)峰、調(diào)頻、備用等服務(wù),可以按市場原則獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

  五是從事售電業(yè)務(wù)。發(fā)電企業(yè)搞售電公司,不僅有專業(yè)優(yōu)勢,還有市場優(yōu)勢,一頭連著發(fā)電,一頭連著用戶,有利于穩(wěn)定發(fā)電企業(yè)整體收益,增強(qiáng)抗風(fēng)險能力。在成熟電力市場國家,發(fā)電公司辦售電公司是一條成功的路子。比如在澳大利亞,AGL能源有限公司和EnergyAustralia公司都是全澳最大型發(fā)電企業(yè),同時也是澳大利亞市場份額排名前幾的電力零售商。

  六是投資新增配電業(yè)務(wù)。9號文鼓勵社會資本投資配電網(wǎng),為什么發(fā)電企業(yè)有電力專業(yè)優(yōu)勢還不可以干呢?發(fā)電企業(yè)做配電網(wǎng),它不掌握調(diào)度,就不存在不公平交易問題。但不鼓勵發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)向用戶直接供電的專用線路,因?yàn)樗怀袚?dān)社會責(zé)任,違背公平競爭原則。

  七是參加電力期貨保值交易。隨著電力市場建立和發(fā)展,將來還會像國外電力市場一樣,開展電力金融衍生品交易,以對沖現(xiàn)貨市場帶來的價格波動。

  八是穩(wěn)定和降低燃料成本。我國目前中央和地方大型發(fā)電企業(yè),電源結(jié)構(gòu)總體上以煤電為主。煤炭燃料成本是火力發(fā)電成本中的大頭,占度電成本80%左右?;痣娖髽I(yè)要積極與煤炭企業(yè)簽訂長期協(xié)議,平滑煤炭價格市場波動風(fēng)險。煤電企業(yè)與煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略重組,建設(shè)大型煤炭+火電能源集團(tuán),可以為煤炭穩(wěn)定銷路、為火電穩(wěn)定成本。還可以通過參加煤炭市場的金融期貨套期保值,來對沖煤炭市場價格波動風(fēng)險,這在國際上是通行做法。

  九是投資新能源、新業(yè)態(tài)。投資可以分散就近上網(wǎng)的光伏發(fā)電和風(fēng)電,投資分布式電源、智慧能源綜合利用小區(qū)。這幾種電源品種符合政策支持方向,也符合電力未來發(fā)展方向,還能根據(jù)新電改政策享受優(yōu)先發(fā)電保障。

  十是加強(qiáng)內(nèi)部精細(xì)化管理。除了燃料成本外,人工成本、設(shè)備折舊、財務(wù)費(fèi)用在度電成本中占有10~15%的比重,這方面在加強(qiáng)管理、降低成本上也有比較大的挖掘潛力。

  電力市場化改革是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。面對改革和競爭壓力,發(fā)電企業(yè)要強(qiáng)化管理,降低成本,增強(qiáng)市場競爭力。要調(diào)整結(jié)構(gòu),增加清潔發(fā)電比重,這是未來發(fā)展之趨勢。目前,我國人均年用電量4000千瓦時,歐洲各國是6000至8000千瓦時,美國、加拿大更高。隨著我國經(jīng)濟(jì)磨底復(fù)蘇、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)和新的用電業(yè)態(tài)增長,以及人民生活水平繼續(xù)提高,社會用電量還有進(jìn)一步增加的空間。當(dāng)前,發(fā)電企業(yè)要苦練內(nèi)功,等待寒冬過去。

  最后,還是回到9號文。貫徹9號文的精神和原則,以此統(tǒng)一思想。9號文明確的任務(wù),我們就堅定信心,大膽去干,排除困難,增強(qiáng)韌勁,不達(dá)目的不罷休。在9號文指引下,勇于實(shí)踐,勇于探索,勇于創(chuàng)新,以電力體制改革的紅利,促發(fā)展穩(wěn)增長惠民生。

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