2020年9月22日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會(huì)上提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。國家發(fā)改委、國家能源局于2019年印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），提出建立可再生能源電力消納保障機(jī)制（可再生能源電力配額制），推動(dòng)國家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實(shí)施，促進(jìn)可再生能源消納。未來我國碳市場建設(shè)將加快推進(jìn)，需要做好全國碳市場建設(shè)與可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施、綠證交易的有序銜接。
我國碳市場建設(shè)實(shí)施現(xiàn)狀
我國碳市場政策
2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放交易試點(diǎn)工作的通知》（簡稱《通知》），批準(zhǔn)了7個(gè)省市建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。《通知》提出，批準(zhǔn)北京市、天津市、上海市、重慶市、深圳市、廣東省、湖北省于2013~2015年期間開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。
2012年6月，國家發(fā)改委印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（簡稱《辦法》），對交易主體、原則、交易量、方法學(xué)的使用或建立、交易量管理等具體內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，使自愿減排交易市場獲得了規(guī)范?！掇k法》明確了自愿減排交易活動(dòng)的參與主體和管理辦法，公布了43家可直接向國家發(fā)改委申請自愿減排項(xiàng)目備案的中央企業(yè)名單，其中包括國家電網(wǎng)公司及華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、國電集團(tuán)和中國電力投資集團(tuán)。
2013年6月至2014年6月，北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶7個(gè)試點(diǎn)碳市場建立并開始實(shí)質(zhì)交易。
2014年12月，國家發(fā)改委公布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，指導(dǎo)推動(dòng)全國碳市場的建立和發(fā)展。該辦法明確了全國碳市場建設(shè)的主要思路和管理體系，已于2015年1月施行，主要包括配額管理、排放交易、核查與配額清繳、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容，為推動(dòng)全國碳市場的建立和規(guī)范運(yùn)行奠定了管理和規(guī)則基礎(chǔ)。
2017年12月19日，國家發(fā)改委組織召開了全國碳排放權(quán)交易體系啟動(dòng)工作會(huì)議，并公布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（發(fā)改氣候規(guī)〔2017〕2191號），標(biāo)志著全國碳市場正式啟動(dòng)，其中提到了建立包括配額管理、市場交易、監(jiān)測報(bào)告核查制度在內(nèi)的碳市場運(yùn)作機(jī)制。
配額管理機(jī)制：包括重點(diǎn)排放單位的確定、配額總量的確定、配額的分配方式等。政府主管部門確定重點(diǎn)排放單位納入碳排放權(quán)交易體系的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確定重點(diǎn)排放單位的名單，然后根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)及情況等，并考慮用于市場調(diào)節(jié)、向新建重大建設(shè)項(xiàng)目的分配配額，確定排放配額總量。政府主管部門確定配額分配方式及方法，依據(jù)配額分配方法確定重點(diǎn)排放單位的配額總量。
市場交易機(jī)制：碳市場通常分為兩級市場：一級市場對碳配額進(jìn)行初始分配，包括免費(fèi)發(fā)放和拍賣兩種形式；二級市場可采取公開交易和協(xié)議轉(zhuǎn)讓兩種方式。政府主管部門制定整體的碳排放總量，然后分配給各個(gè)排放實(shí)體。如果各排放實(shí)體由于技術(shù)升級或者改造實(shí)現(xiàn)了減排的目標(biāo)，則可以將自己持有的多余排放配額在市場中出售。而自有配額不足的企業(yè)則需要在市場上購買排放配額以滿足自己的排序需求。
監(jiān)測、報(bào)告及核查機(jī)制：監(jiān)測、報(bào)告和核查（MRV）是針對溫室氣體排放可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查的體系。監(jiān)測、報(bào)告與核查三者緊密聯(lián)系、相輔相成，是確保碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的重要路徑。碳市場應(yīng)建立統(tǒng)一的MRV機(jī)制。確保碳排放配額在全國范圍內(nèi)流通，同時(shí)也有助于大型企業(yè)集團(tuán)集中管理和指導(dǎo)完成不同地區(qū)子公司及分支機(jī)構(gòu)MRV工作。
2019年5月27日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好全國碳排放權(quán)交易市場發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位名單和相關(guān)材料報(bào)送工作的通知》，為配額分配、系統(tǒng)開戶與市場測試運(yùn)行做好前期準(zhǔn)備。此次發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位報(bào)送范圍為發(fā)電行業(yè)2013～2018年任一年溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織，包括滿足條件的自備電廠。
我國碳市場建設(shè)進(jìn)展
自2011年，我國在北京、天津、上海、湖北、重慶、廣東和深圳等省市啟動(dòng)了地方碳交易試點(diǎn)工作，試點(diǎn)省份相繼出臺碳交易政策、細(xì)則及年度目標(biāo)。
到2019年，我國試點(diǎn)碳市場建設(shè)不斷深化。各試點(diǎn)不斷探索優(yōu)化配額分配方法，擴(kuò)大覆蓋范圍，改進(jìn)碳排放監(jiān)測、核算、報(bào)告和核查技術(shù)規(guī)范及數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，加強(qiáng)履約管理，確保試點(diǎn)碳市場減排成效。2019年全年，中國碳交易試點(diǎn)地區(qū)的碳排放配額成交量累計(jì)約6.96千萬噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額約15.62億元人民幣（見表）。
我國可再生能源電力配額制實(shí)施現(xiàn)狀
我國配額制政策
實(shí)施可再生能源電力消納保障機(jī)制是促進(jìn)可再生能源消納的重要舉措。2019年5月10日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），提出建立可再生能源電力消納保障機(jī)制。一方面，通過消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)約束，激勵(lì)提高本地可再生能源消納水平；另一方面，為滿足消納責(zé)任權(quán)重要求，受端省份消納可再生能源意愿增強(qiáng)，借助消納保障機(jī)制，打破省間壁壘，促進(jìn)可再生能源跨省區(qū)交易，實(shí)現(xiàn)可再生能源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置?？稍偕茉措娏ο{保障機(jī)制的主要內(nèi)容包括：
一是按省級行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。按省級行政區(qū)域規(guī)定電力消費(fèi)中應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重（含水電）和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。
二是明確由售電企業(yè)和電力用戶共同承擔(dān)消納責(zé)任。承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體包括兩類：第一類是各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司；第二類是通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。
三是省級能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)分別承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任和組織責(zé)任。各省級能源主管部門牽頭承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任，組織制定本省級行政區(qū)域可再生能源電力消納實(shí)施方案；電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，負(fù)責(zé)組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體完成可再生能源電力消納。
四是市場主體可以通過三種方式完成消納責(zé)任權(quán)重。一是實(shí)際消納可再生能源電量；二是向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量；三是自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書。第一種為主要完成方式，第二、三種為補(bǔ)充（替代）方式。
五是省級能源主管部門對市場主體進(jìn)行考核，國家按省級行政區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測評價(jià)。省級能源主管部門對本省承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體消納量完成情況進(jìn)行考核，督促未履行消納責(zé)任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。國務(wù)院能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況，以及國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)對所屬省級電網(wǎng)企業(yè)消納責(zé)任權(quán)重組織實(shí)施和管理工作進(jìn)行監(jiān)測評價(jià)。
我國配額制實(shí)施現(xiàn)狀
按照807號文要求，2019年，各省級能源主管部門以模擬運(yùn)行方式對本省承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進(jìn)行試考核，自2020年1月1日起全面進(jìn)行監(jiān)測評價(jià)和正式考核。2019年，全國非水電可再生能源電力消納量為7388億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重為10.2%，同比提高1個(gè)百分點(diǎn)。2019年，包含水電在內(nèi)的全部可再生能源電力實(shí)際消納量為19938億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重為27.5%，同比提高1個(gè)百分點(diǎn)。
目前，國家已經(jīng)下發(fā)省級可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱，指導(dǎo)各省編制消納保障機(jī)制實(shí)施方案。2020年2月29日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《省級可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱》（發(fā)改辦能源〔2020〕181號），提出了包括消納保障實(shí)施機(jī)制、省級消納責(zé)任權(quán)重及分配、市場主體管理機(jī)制、消納責(zé)任權(quán)重履行、信息報(bào)送等在內(nèi)的省級可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱，為各省級能源主管部門編制本地區(qū)實(shí)施方案作參考。
2020年5月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)各省級行政區(qū)域2020年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的通知》，正式下發(fā)各省2020年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。
我國綠證實(shí)施現(xiàn)狀
我國綠證政策現(xiàn)狀
2017年2月，我國出臺綠證自愿認(rèn)購交易政策，2017年7月啟動(dòng)綠證自愿認(rèn)購交易。2017年2月3日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，提出在全國范圍內(nèi)試行綠證核發(fā)和自愿認(rèn)購。2017年6月28日，國家可再生能源信息管理中心公布《綠色電力證書自愿認(rèn)購交易實(shí)施細(xì)則（試行）》，規(guī)范綠證認(rèn)購的交易細(xì)則。2017年7月1日，綠證自愿認(rèn)購交易正式啟動(dòng)。
綠證自愿認(rèn)購交易政策出臺背景，一是可再生能源補(bǔ)貼缺口大，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)。雖然我國可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)從最初的每千瓦時(shí)0.1分提高至1.9分，但始終沒有滿足可再生能源發(fā)展需求。截至2019年底，我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口已超2000億元。二是電力用戶綠色消費(fèi)意識弱，能源消費(fèi)革命動(dòng)力不足。目前我國能源轉(zhuǎn)型主要集中在供給側(cè)，消費(fèi)側(cè)的綠色消費(fèi)意識較為薄弱。通過有效的政策激勵(lì)，推動(dòng)有意愿和一定經(jīng)濟(jì)承受能力的電力用戶使用綠色能源，有利于最終形成全社會(huì)積極利用綠色低碳能源的整體氛圍和市場導(dǎo)向。
綠證自愿認(rèn)購交易政策要點(diǎn)包括：一是綠證核發(fā)主體，國家可再生能源信息管理中心依托國家能源局可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺核定和簽發(fā)綠證。二是核發(fā)對象，列入財(cái)政部可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站，對尚處于產(chǎn)業(yè)化初期需要加大政策扶持力度的海上風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電、太陽能熱發(fā)電仍延續(xù)目前標(biāo)桿電價(jià)的扶持政策體系。三是核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，按照1個(gè)證書對應(yīng)1兆瓦時(shí)結(jié)算電量標(biāo)準(zhǔn)，向企業(yè)核發(fā)相應(yīng)證書。綠證價(jià)格不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼金額。四是交易方式，包括平臺掛牌出售、線下雙邊交易、長期協(xié)議等形式。出售證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼。用戶認(rèn)購的綠證不得再次出售。
為推進(jìn)風(fēng)光發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)，2019年，國家提出對平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目頒發(fā)綠證，通過綠證交易可獲得合理收益補(bǔ)償，但目前尚未出臺相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。2019年1月7日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，鼓勵(lì)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償。風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，可按國家可再生能源綠色電力證書管理機(jī)制和政策獲得可交易的可再生能源綠色電力證書，通過出售綠證獲得收益。
2019年5月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），提出綠證作為市場主體完成消納責(zé)任權(quán)重的補(bǔ)充方式。
未來綠證交易方式將逐步擴(kuò)大，同時(shí)自2021年起實(shí)行配額制下的綠證交易。2020年2月3日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，提出全面推行綠色電力證書交易。自2021年1月1日起，實(shí)行配額制下的綠色電力證書交易，同時(shí)研究將燃煤發(fā)電企業(yè)優(yōu)先發(fā)電權(quán)、優(yōu)先保障企業(yè)煤炭進(jìn)口等與綠證掛鉤，持續(xù)擴(kuò)大綠證市場交易規(guī)模，并通過多種市場化方式推廣綠證交易。
我國綠證實(shí)施現(xiàn)狀
自2017年7月1日綠證交易平臺上線，截至2020年11月9日，我國綠證核發(fā)總量達(dá)2753.2萬個(gè)，其中，風(fēng)電占86.0%，光伏占14.0%。從地域分布看，風(fēng)電項(xiàng)目涉及24個(gè)省區(qū)，光伏項(xiàng)目涉及19個(gè)省區(qū)。從綠證交易形式和交易量來看，綠證掛牌總量達(dá)629.0萬個(gè)，實(shí)際交易3.9萬個(gè)，僅占核發(fā)總量的0.14%、掛牌總量的0.62%。交易金額不到1000萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于可再生能源補(bǔ)貼資金缺口。
碳交易與配額制、綠證的銜接
碳交易是為促進(jìn)全球溫室氣體減排、減少全球溫室氣體排放所采用的市場機(jī)制。碳交易基本原理是考慮不同地區(qū)、不同主體碳減排成本的差異性，通過碳排放權(quán)指標(biāo)或碳減排量的交易，達(dá)到降低減排成本、實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的目的。國家通過控制碳排放權(quán)總量，限額向企業(yè)發(fā)放碳排放權(quán)，來促使企業(yè)減少碳排放，并對超過配額的排放設(shè)定罰款。在碳交易市場中，企業(yè)可以采取減排行動(dòng)或通過在市場中購買配額的方式完成減排目標(biāo)，也可以將富余的排放配額在市場中出售獲利，有助于企業(yè)以更加靈活的方式和最低的減排成本來實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
可再生能源消納保障機(jī)制是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、提升可再生能源發(fā)電利用效率的重要手段。按照國家能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)要求，2030年我國非化石能源占一次能源比重達(dá)到20%。“十四五”是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)2030年能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的重要階段。通過實(shí)施可再生能源消納保障機(jī)制，提高電力消費(fèi)中可再生能源電量比重，推動(dòng)國家能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
綠證是對綠色電力非能源屬性的認(rèn)證，其主要目的是用來體現(xiàn)綠色電力的化石能源替代、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)邊際收益，我國現(xiàn)有自愿認(rèn)購綠證兼顧緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力的作用。綠證具有綠色電力社會(huì)邊際收益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性、與電力本身的可分離性，以及流動(dòng)的獨(dú)立性，也具有與產(chǎn)權(quán)相類似的激勵(lì)功能、約束功能、資源配置功能和協(xié)調(diào)功能。因此，它既可作為獨(dú)立的可再生能源發(fā)電的計(jì)量工具，又可作為配額制完成與否的核查、清算工具，同時(shí)也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源社會(huì)邊際收益所有權(quán)的交易工具。
未來，全國碳市場建設(shè)與配額制、綠證交易機(jī)制的銜接需要關(guān)注以下兩方面（見圖）。
一是基于綠色證書，探索可再生能源發(fā)電企業(yè)參與的碳市場抵消機(jī)制。抵消機(jī)制是碳排放權(quán)交易制度體系的重要組成部分。通過使用溫室氣體自愿減排項(xiàng)目產(chǎn)生的國家核證自愿減排量（CCER）或其他減排指標(biāo)抵消碳排放量，可有效降低重點(diǎn)排放單位的履約成本，并促進(jìn)可再生能源發(fā)電等溫室氣體減排效果明顯、生態(tài)環(huán)境效益突出的項(xiàng)目發(fā)展。綠色證書作為可再生能源發(fā)電的綠色電力屬性標(biāo)識，是天然而且非常精確的二氧化碳減排衡量方式，與碳減排交易體系可以形成天然的銜接。
二是結(jié)合全國碳市場建設(shè)進(jìn)展，基于發(fā)電企業(yè)碳排放分配總量和分配方式下電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，分析對于可再生能源配額制實(shí)施的影響。我國電力行業(yè)碳排放量占全國碳排放量的一半，電力行業(yè)碳減排成效對于碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)影響重大。在電力行業(yè)碳排放總量控制的背景下，未來碳排放權(quán)將成為稀缺資源，火電發(fā)展空間逐漸收緊，碳價(jià)將逐步推高火電成本，促使發(fā)電企業(yè)轉(zhuǎn)向投資新能源，電源結(jié)構(gòu)和布局將發(fā)生顯著變化。未來需要充分考慮碳市場對電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，合理確定可再生能源電力配額制指標(biāo)。
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